Auto nº 1784/22 de Corte Constitucional, 23 de Noviembre de 2022

1. El 22 de enero de 2018, la sociedad por acciones simplificada Holding Empresarial Integral (en adelante, “Holdeilam”) presentó una demanda ante la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio[1]. Aseguró que estaba ejerciendo la acción de protección al consumidor prevista en el artículo 56 de la Ley 1480 de 2011. Posteriormente, cuando esa delegatura le exigió que subsanara la demanda, H. aseguró que estaba ejerciendo la acción por competencia desleal por la violación de parte del articulado de la Ley 256 de 1996[2].

2. Al momento de identificar al extremo demandado, el apoderado judicial de H. enunció a las siguientes personas[3]: Servitransportes de Colombia S.A.S, Transporllanos S.A.S, Compreser Ltda., Ultransa OC. Sucursal Villanueva., E.S., P. resources Colombia Ltd. Sucursal., Geopark Colombia., Frontera energy Colombia Corp.., E.S., M.S., Alcaldía municipal de V., C..

3. Al explicar los hechos que motivaron la presentación de la demanda, H. expuso que estaba interesada en participar dentro del mercado de transporte de carga al interior del municipio de Villanueva. Sin embargo, expuso que «las empresas, en especial las [5] de transporte»[4] que hay en ese municipio han entorpecido su ingreso efectivo al mercado mediante exigencias irrazonables, a saber:

   modificar el nombre comercial de la empresa, adquirir, por parte de los Accionistas de Villanueva, todas las Acciones de HOLDEILAM S.A.S. (…) [estar] afiliados al Consejo Gremial (…) han solicitado que nuestro patrimonio esté conformado con bienes (muebles o inmuebles) ubicados, única y exclusivamente, en el municipio de Villanueva, Casanare

   [5], entre otras [resaltado y subrayado en el original].

4. Para concluir, el apoderado de H. manifestó que «el apoyo ofrecido por la alcaldesa de V., C., se] ha limitado a citar a las diferentes reuniones, pero [que] no ha tomado una decisión definitiva como máxima autoridad del gobierno municipal»[6]. Con todo, solicitó a la delegatura adoptar una medida cautelar que le permitiera a H. iniciar sus actividades en Villanueva mientras se resolvía el fondo del asunto[7].

5. Con fundamento en todos esos antecedentes, H. solicitó[8] a la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio que «intervenga en el asunto para que la empresa (…) sea reconocida como empresa de transporte habilitada de carga de la región, y tenga el grado de participación en proporción a las demás empresas de la región, obteniendo igualdad en sus metros cúbicos de transporte». También exigió que se condene a «las empresas aquí demandadas (…) y la ALCALDÍA MUNICIPAL DE VILLANUEVA, CASANARE» al pago de la indemnización de los perjuicios irrogados a Holdeilam; y que esas mismas personas sean sancionadas con multas «por la conformación de las PRÁCTICAS RESTRICTIVAS, MONOPOLIO PRIVADO, COMPETENCIA DESLEAL, IMPEDIMENTO A LA LIBRE COMPETENCIA en Villanueva, Casanare (…)»[9].

6. El 01 de marzo de 2018, la delegatura resolvió admitir la demanda, darle el trámite de un proceso verbal y ordenar su notificación a los demandados. Salvo la Alcaldía municipal de Villanueva junto a Parex resources Colombia Ltd., Geopark Colombia, y Frontera Energy Colombia Corp., los demás demandados manifestaron en sus contestaciones que jamás habían hecho exigencias ni restringido el ingreso de Holdeilam al mercado porque no eran ellos quienes debían garantizar ni permitir que esta empresa se posicionara como oferente dentro del mercado de transporte, sino ella misma. Además, señalaron que dentro del expediente no estaba acreditada la existencia de conductas específicas de parte de ellas que pudieran adecuarse a la descripción de algún acto de competencia desleal.

7. Por otra parte, P. resources Colombia Ltd., Geopark Colombia y Frontera Energy Colombia Corp., explicaron que, dentro del marco de sus operaciones, no contrataban directamente servicios de transporte, sino que esa prestación era gestionada de manera independiente por sus contratistas en cada lugar donde desarrollaban sus actividades; pero que ninguna de estas tres empresas había impedido el acceso de Holdeilam al mercado.

8. La Alcaldía municipal de V. contestó la demanda el 25 de mayo de 2018[10]. En su escrito aseguró que ningún hecho le constaba. Además, manifestó que el municipio «busca y hace un llamado a que las empresas locales se organicen y ofrezcan sus servicios a la industria petrolera, pero al final ellos son los que contratan y dicen fijan (sic) los parámetros para escoger sus proveedores, NO el municipio. | | Con los hechos narrados en la demanda no se identifica (sic) las causas por las cuales se vincula al Municipio»[11]. En suma, alegó que el municipio no está legitimado en la causa por pasiva.

9. Posteriormente, el 29 de noviembre de 2018, la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio consideró que carecía de jurisdicción para resolver definitivamente la controversia. Encontró que

   [e]l artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que: “la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer [… de los procesos] relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”

   [12].

   Así, la Delegatura concluyó que «la demandante pretende se condene a las personas demandadas, entre las que se encuentra el MUNICIPIO DE VILLANUEVA (Casanare), al pago de una indemnización de perjuicios derivada de la posible responsabilidad extracontractual de las demandadas, como consecuencia de la presunta comisión de actos de competencia desleal». Por esa razón, consideró que debía declarar «de oficio la falta de jurisdicción […] y en consecuencia, ordenar [la] remisión [del expediente] a la Oficina de Apoyo Judicial del Tribunal Administrativo de Casanare […] atendiendo a la cuantía del proceso […] que, conforme al juramento estimatorio es de 691 s.m.m.l.v.»[13].

10. El expediente se radicó el 14 de diciembre de 2018. Posteriormente, por medio del auto del 31 de enero de 2019, el Tribunal Administrativo de Casanare inadmitió la demanda para que Holdeilam la adecuara a alguno de los medios de control de los que conoce la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, y para que precisara cuál era la conducta específica que le imputaba a la Alcaldía municipal de V., puesto que «ni en el libelo inicial ni en su modificación, no (sic.) existe una sola referencia fáctica que permita saber si el municipio de Villanueva (alguna de sus autoridades) expidió actos administrativos, incurrió en hechos o en omisiones que presuntamente puedan calificarse como tal competencia desleal, haber concurrido a que se produzca o favorecido el presunto abuso de empresarios privados»[14].

11. Fue así como el 15 de febrero de 2019, el apoderado de Holdeilam dirigió un memorial al magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Casanare explicándole que había demandado al municipio de Villanueva por «no tomar parte como árbitro dentro de la controversia que se pretende dirimir»[15]. Después de hacer un recuento sobre la relevancia de la protección de la competencia y de exponer cómo el ordenamiento jurídico vigente había confiado su guarda a la Superintendencia de Industria y Comercio, concluyó solicitando que se envíe «nuevamente por competencia este proceso a la SIC, a fin de que sea esta quien siga dirimiendo el presente conflicto»[16].

12. Con todo, puesto que H. no subsanó la demanda en los términos ordenados por el Tribunal Administrativo de Casanare, este procedió a rechazarla[17]. La demandante formuló el recurso de apelación en contra de esta decisión argumentando que «esta acción va encaminada a preservar los derechos a la libre competencia de la demandante. Nunca a ejercer medio de control alguno (…) en consecuencia (…) envíe nuevamente este expediente a la SIC, a fin de que [sea] esta entidad la encargada de dirimir este conflicto»[18].

13. El recurso fue resuelto por la Subsección A de la Sección III del Consejo de Estado. En decisión del 03 de abril de 2020 esta autoridad encontró

    que la actora se limitó a nombrar o incluir al Municipio de Villanueva entre los integrantes de la parte pasiva, pero no realizó imputación alguna de responsabilidad en los hechos de la demanda

    [19].

    Así, el Consejo de Estado aseguró que la demandante no estaba ejerciendo la acción en contra de V., sino que «su intención es que las empresas de transporte que operan en dicho municipio y poblaciones vecinas le paguen los perjuicios que asegura le han sido causados por los supuestos actos de competencia desleal (...). Contra los actos de competencia desleal le asiste (...) el derecho de ejercer las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 256 de 1996, cuyo conocimiento compete a los jueces civiles del circuito o a la Superintendencia de Industria y Comercio, de conformidad con lo establecido en los artículos 143, 144 y 147 de la Ley 446 de 1998»[20]. Por esa razón declaró su falta de jurisdicción y promovió el conflicto negativo de competencia con la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio.

14. El expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 13 de diciembre de 2021 y fue repartido a la magistrada sustanciadora el 11 de octubre de 2022.

1. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

1.1 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[21].

1.2 La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran el presupuesto subjetivo, objetivo y normativo[22]. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia debe suscitarse, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y que hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa judicial[23], y el presupuesto normativo es aquél según el cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

1.3 En el asunto de la referencia la Sala Plena de la Corte Constitucional constata que está frente a un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Las razones son las siguientes:

1. El presupuesto subjetivo se acredita porque la Subsección A de la Sección III del Consejo de Estado y la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio son autoridades que, en el caso concreto, ejercen funciones jurisdiccionales dentro de distintas jurisdicciones y rechazan su competencia para resolver la controversia planteada por H..

   Como es bien sabido, la primera de las autoridades mencionadas integra el tribunal supremo de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo[24]. Y, la delegatura para asuntos jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio es una autoridad que -no obstante pertenecer a la Rama Ejecutiva del Poder Público- en el caso concreto ejerce funciones jurisdiccionales propias de la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria por disposición expresa del artículo 24 de la Ley 1564 de 2012, en consonancia con el artículo 116 de la Carta Política colombiana.

2. El presupuesto objetivo también está acreditado. H. presentó una demanda ante los jueces de la República para que se dirima un litigio originado entre ella y varios partícipes del mercado a raíz de que, según H., sus competidores han establecido un monopolio que restringe su posibilidad de participar en el mercado de transporte en Villanueva - Casanare, sin que la jefatura de la administración dentro de ese municipio[25] haya tomado alguna medida para impedirlo.

3. Finalmente, el presupuesto normativo también está satisfecho.

   i.La Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio manifestó expresamente que no era competente para dirimir esta controversia porque en el asunto de la referencia se está exigiendo la indemnización de los perjuicios irrogados por la Alcaldía municipal de Villanueva y otras personas, por su responsabilidad extracontractual, derivada de la posible comisión de actos de competencia desleal. A su juicio, este hecho per se obliga a aplicar el artículo 104.1 del C.P.A.C.A., que asigna a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo el conocimiento de los litigios originados en los daños antijurídicos que haya ocasionado la administración a los particulares, independientemente del régimen de derecho aplicable a las entidades públicas demandadas.

   ii.Por otra parte, a juicio de la Subsección A de la Sección III del Consejo de Estado, la jurisdicción de lo contencioso-administrativo tampoco es competente para asumir el conocimiento de este asunto porque el demandante no está ejerciendo medio de control alguno, sino las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 256 de 1996, «cuyo conocimiento compete a los jueces civiles del circuito o a la Superintendencia de Industria y Comercio, de conformidad con lo establecido en los artículos 143, 144 y 147 de la Ley 446 de 1998»[26]

   1.4 Así, comoquiera que en el asunto de la referencia se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional debe dirimirlo.

   2 La competencia desleal está reglamentada por medio de un conjunto de normas con un objeto específico: salvaguardar la libre y leal competencia económica.

   2.1 La Sala Plena de la Corte Constitucional ha llegado a la conclusión de que el Derecho de la competencia es una especialidad del derecho que se rige por un conjunto específico y exclusivo de normas cuyo propósito fundamental es el de proteger a «la libre y leal competencia económica»[27] respecto de cualesquiera conductas ajenas a las buenas y sanas costumbres mercantiles. Independientemente de quiénes sean los sujetos a quienes se les atribuyan estas conductas, ese es el objeto que la jurisprudencia constitucional ha reconocido como propio de las acciones para la protección de la competencia, pues las disposiciones contenidas en ese conjunto de normas han de aplicarse «tanto a los comerciantes como a cualesquiera otros participantes del mercado»[28] [énfasis fuera de texto].

   2.2 Asimismo, mediante el Auto 1036 de 2022, la Sala afirmó que «en estricto sentido, [éstas] no se trata[n] de materias sujetas al derecho administrativo o que impliquen el desenvolvimiento de una función administrativa», aunque el participante del mercado a quien se atribuya la comisión de alguna conducta transgresora de la libre y leal competencia económica sea una entidad pública.

   2.3 En esa oportunidad, la Sala recordó que -pese a que, por ejemplo, la acción declarativa y de condena prevé la posibilidad de obtener una indemnización de perjuicios a favor de quien alega haber sido víctima de una conducta desleal dentro del mercado- según la jurisprudencia constitucional , «la finalidad de la normatividad en materia de competencia desleal consiste en promover y proteger la libre competencia en el mercado, para así preservar la libertad de opción de los individuos y la existencia de un proceso económico abierto y eficiente»[29] [énfasis fuera de texto].

   2.4 Idéntico planteamiento fue acogido por la Sala Plena de la Corte en el Auto 1001 de 2022, en el cual se dijo expresamente que «resulta claro que, en materia de competencia desleal, la naturaleza de las pretensiones y no de las partes determina la competencia (…)» [énfasis fuera de texto].

   2.5 De modo que, cuando quiera que se ventilen controversias derivadas de la posible comisión de alguna conducta constitutiva de competencia desleal, el juez del conflicto interjurisdiccional no deberá atender a quiénes sean las partes involucradas dentro del litigio, sino que simplemente deberá asignar la competencia sobre el asunto a la autoridad jurisdiccional que tenga a cargo la resolución de las acciones para la protección de la competencia.

   3 La especialidad civil de la jurisdicción ordinaria es la competente para dirimir las controversias relativas a la competencia desleal.

   3.1 La Ley 256 de 1996 y la Ley 1564 de 2012 contienen las disposiciones sustantivas y adjetivas que rigen lo tocante a la competencia desleal, a las acciones para la protección de la competencia y a los procedimientos que deben seguirse para ejercer dichas acciones.

   3.2 De modo específico, el artículo 20.3 de la Ley 1564 de 2012 estableció que «los jueces civiles del circuito conocen en primera instancia de los (…) [asuntos] de competencia desleal, sin perjuicio de las funciones jurisdiccionales atribuidas a las autoridades administrativas». Por otra parte, el artículo 24.1b de ese mismo cuerpo normativo dispone que «(…) la Superintendencia de Industria y Comercio [ejercerá funciones jurisdiccionales] en los procesos que versen sobre (…) violación a las normas relativas a la competencia desleal».

   3.3 Como ya lo ha dicho esta S.P., las acciones derivadas de la competencia desleal son (i) la declarativa y de condena, y (ii) la preventiva o de prohibición. Ambas se ejercen «contra los actos de competencia desleal»[30].

   3.4 En lo que tiene que ver con la autoridad llamada a resolverlas cuando hay un conflicto de competencia entre la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y la jurisdicción ordinaria civil, mediante el Auto 1036 de 2022 la Sala Plena de la Corte estableció una regla de decisión según la cual:

   [l]a Jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de la acción declarativa y de condena en materia de competencia desleal, lo que incluye la competencia a prevención que se dispone a favor de la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio, en los procesos en que dicha autoridad participe, sin importar que en el extremo pasivo de la acción se encuentre una sociedad de economía mixta, conforme con lo dispuesto en la Ley 256 de 1996, en el artículo 461 del Código de Comercio y en el literal b) del numeral 1° del artículo 24 del Código General del Proceso

   .

   3.5 Después, mediante el Auto 1001 de 2022, la misma Sala sentó una regla de decisión específica para los conflictos interjurisdiccionales ocurridos con ocasión de la negativa de la jurisdicción ordinaria civil, y de la de lo contencioso-administrativo a resolver solicitudes de medidas cautelares presentadas por los partícipes del mercado, con ocasión de posibles actos de competencia desleal en el marco de procesos de selección estatales. Allí, la Sala estableció que:

   [l]a solicitud de medidas cautelares, por la posible ocurrencia de actos de competencia desleal, en el marco de procesos de selección de contratos estatales, debe ser analizada por la Superintendencia de Industria y Comercio, en virtud a la competencia especial, excepcional y a prevención prevista en el artículo 24 del Código General del Proceso

   .

   3.6 Con todo, para evitar una proliferación de reglas de decisión sobre una misma materia, resulta conveniente elaborar una que comprenda la totalidad de los conflictos derivados de la competencia desleal, y que siga la misma línea argumentativa que se ha venido exponiendo en los autos 1036 y 1001 de 2022, pues en ellos la Sala ha seguido la orientación según la cual -por la naturaleza de las pretensiones y por la especificidad de las normas que rigen la competencia desleal- es la jurisdicción ordinaria civil la convocada a resolver estas disputas. Sin embargo, no ha fijado una regla de decisión general que permita resolver estas controversias[31].

   3.7 De modo que la Sala encuentra que la siguiente regla de decisión permitirá resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones que ocurran en adelante con ocasión de las acciones y procedimientos jurisdiccionales que se adelanten en ejercicio de los mecanismos para la protección de la competencia.

   3.8 La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de todas las acciones y procedimientos que se tramiten en asuntos de competencia desleal, sin importar que en el extremo pasivo de la acción se encuentre una entidad de naturaleza pública de cualquier orden. Esto incluye la competencia a prevención que se dispone a favor de la delegatura para asuntos jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio en los conflictos de competencia en que dicha autoridad sea parte.

4. En el asunto de la referencia se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones, como quedó explicado supra.

5. La Sala concluye que la jurisdicción que debe asumir el conocimiento de la controversia planteada por Holdeilam en contra de las entidades enunciadas en el numeral 2º de los antecedentes de esta providencia es la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

6. Como lo ha venido sosteniendo la Sala Plena de la Corte, las controversias derivadas de los actos de competencia desleal se rigen por unas normas sustantivas y de procedimiento que tienen una finalidad específica: proteger a la libre y leal competencia económica de los actos y conductas que atentan contra ella. El objeto de las acciones para la protección de la competencia no es, como equivocadamente lo sostuvo la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio en su pronunciamiento, que los partícipes del mercado indemnicen los perjuicios derivados de su responsabilidad extracontractual, sino que «consiste en promover y proteger la libre competencia en el mercado, para así preservar la libertad de opción de los individuos y la existencia de un proceso económico abierto y eficiente»[32] [énfasis fuera de texto].

7. Inclusive, en el Auto 1036 de 2022 y en el Auto 1001 de 2022 se reconoció que, independientemente de que el extremo pasivo de la litis esté conformado por entidades públicas, éstas no son materias sujetas al derecho administrativo o que impliquen el desenvolvimiento de una función administrativa, sino que obedecen a unas dinámicas de mercado en las que puede intervenir, como partícipe, la administración.

8. Como se expuso en los antecedentes de esta providencia, Holdeilam está ejerciendo la «acción por competencia desleal por violación de parte del articulado de la Ley 256 de 1996». En su demanda, solicita a la Superintendencia de Industria y Comercio intervenir «en el asunto para que la empresa (…) tenga el grado de participación en proporción a las demás empresas de la región, obteniendo igualdad en sus metros cúbicos de transporte».

9. Adicionalmente, manifestó que «solicita el apoyo de la Superintendencia para restablecer el equilibrio del sistema económico en Villanueva, C., y evitar la obstrucción de las libertades económicas de HOLDEILAM S.A.S., e igualmente, se prevenga el abuso de la posición dominante de las Accionadas (sic) que aquí están demandadas»[33]. Más aún: una vez el Tribunal Administrativo de Casanare le ordenó subsanar la demanda, H. manifestó que «lo que se pretende con esta acción es que se deje trabajar libremente a mi representada (…) teniendo como premisa (…) el derecho a la libre competencia y a la libertad económica (…)»[34].

10. Si bien H. también solicitó que se condene a «las empresas aquí demandadas (…) y la ALCALDÍA MUNICIPAL DE VILLANUEVA, CASANARE» al pago de la indemnización de los perjuicios irrogados a Holdeilam[35], esta indemnización de perjuicios es propia de la acción declarativa y de condena enunciada en el artículo 20 de la Ley 256 de 1996; no deriva stricto sensu de una conducta que comprometa la responsabilidad extracontractual de los partícipes del mercado. Afirmar lo contrario consistiría en sostener que las acciones para la protección de la competencia tienen una finalidad distinta de aquella que el ordenamiento jurídico vigente prevé, o que no se rigen por disposiciones sustantivas y adjetivas especiales.

11. En ese orden de ideas, aunque en la demanda no se dice expresamente si H. está ejerciendo la acción declarativa y de condena, o la de prevención, es claro que sus pretensiones están encausadas a que se salvaguarde la libre y leal competencia económica dentro del municipio de Villanueva, aunque ello acarree una eventual condena a la indemnización de los perjuicios que se hayan causado a la demandante. Por ese motivo, la competente para dirimir esta controversia es la jurisdicción ordinaria.

12. En suma, la jurisdicción que debe resolver esta controversia es la ordinaria en su especialidad civil. Así se declarará y, puesto que Holdeilam presentó la demanda ante la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio -que conoce de estos asuntos a prevención de los jueces civiles del circuito-, se dispondrá la remisión del expediente CJU-1753 a esa autoridad, para que continúe con lo de su cargo.

13. Regla de decisión: La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de todas las acciones y procedimientos que se tramiten en asuntos de competencia desleal, sin importar que en el extremo pasivo de la acción se encuentre una entidad de naturaleza pública de cualquier orden. Esto incluye la competencia a prevención que se dispone a favor de la Delegatura para asuntos jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio en los conflictos de competencia en que dicha autoridad sea parte.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,