Auto nº 1893/22 de Corte Constitucional, 7 de Diciembre de 2022

1. En julio de 2017, el señor A.J.D.M. presentó demanda laboral ordinaria en contra de C. y Positiva Compañía de Seguros SA. Los hechos relevantes para el presente asunto y en los que se fundamentó la demanda son los siguientes.

   i. El demandante señaló que tuvo un accidente de trabajo en 2004 y que luego, en 2008, C. (antes Seguro Social) le dictaminó una PCL de 42.25%, frente a la cual—dice—interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación y solicitó una nueva valoración.

   ii. Luego, en 2010 y 2011, hizo múltiples solicitudes a la ARL Positiva en las que solicitó que se revisara el dictamen de 2008 y se le hiciera un nuevo dictamen. Sin embargo, solo en 2012, la Junta de Calificación de Invalidez del M. le informó que en sus archivos no había ningún expediente relacionado con la valoración del señor D.M..

   iii. En 2016 Positiva Compañía de Seguros negó el pago de la indemnización por accidente laboral y disminución de capacidad laboral por encontrarse caducada la acción para su cobro.

   iv. En esa medida, las pretensiones de la demanda son[1], entre otras: (i) que se declare responsable a C. por no haber tramitado el recurso de apelación interpuesto en marzo de 2008; (ii) que se declare a Positiva solidariamente responsable por el no pago de la indemnización que le correspondía al demandante por tratarse de un accidente de trabajo y por el posterior cumplimiento retardado en el pago de pensión de invalidez y que (iii) como consecuencia de las anteriores declaraciones se ordene, a título de indemnización, “el resarcimiento integral de los perjuicios (daño emergente, lucro cesante) y daños morales ocasionados al demandante (…) por el indebido proceso en el trámite del recurso de apelación (…)”[2].

2. La demanda fue repartida al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de S.M.[3]. El 14 de septiembre de 2017, C. contestó la demanda y señaló que “las pretensiones del presente proceso deben ventilarse a través de un medio de control de reparación directa de conocimiento exclusivo de la jurisdicción de lo contencioso administrativa conforme lo estipula el articulo 104 del CPACA (…)”[4]. En virtud de lo anterior, propuso la excepción previa de falta de jurisdicción. La entidad señaló que lo que busca el demandado es el resarcimiento de perjuicios y que se declare la responsabilidad administrativa por falla en el servicio.

3. El 6 de noviembre de 2018, en audiencia pública, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de S.M. declaró que la jurisdicción administrativa era competente para conocer de la controversia, y declaró la falta de jurisdicción, conforme al numeral 6 del artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)[5]. Igualmente, señaló que, en virtud del fuero de atracción, quien debía conocer el asunto era la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

4. El proceso fue repartido al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de S.M.. El 19 de marzo de 2019, dicho Juzgado manifestó que, en virtud del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS), la jurisdicción ordinaria debe conocer todas las controversias referentes al sistema de seguridad social, y que solo se encuentran excluidas “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social en asuntos de responsabilidad médica y los relacionados con los contratos”[6]. Señaló que el objeto de la demanda está encaminado al reconocimiento de dineros adeudados por las entidades demandadas por concepto de indemnización por accidente laboral y disminución de capacidad laboral.

   En esa medida, insistió en que lo que se busca es el pago de la indemnización por accidente de trabajo y que por ello no es una controversia que, en virtud del artículo 104 del CPACA, corresponda a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De igual forma, señaló que el artículo 105 del CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de las controversias relacionadas con entidades públicas que tengan el carácter de aseguradoras, y que el demandante era trabajador de una empresa privada.

5. En virtud de todo lo anterior, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de S.M. propuso un conflicto negativo de competencia.

6. El proceso fue remitido el 22 de marzo de 2022 a la Corte Constitucional. Por su parte, el asunto fue repartido a la magistrada sustanciadora el 11 de octubre de 2022.

Competencia

1. De conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones.

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

2. Este Tribunal ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[7].

3. En ese sentido, se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[8].

   (i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones

   (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.

   (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa

4. La acreditación de estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De lo contrario, la Corte debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con algunas de estas exigencias.

5. En el asunto de la referencia se encuentran acreditados los tres presupuestos. El subjetivo, porque la controversia se presenta entre, por una parte, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de S.M. perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de S.M., que integra la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

6. El criterio objetivo se cumple porque la disputa que suscitó el conflicto recae sobre el conocimiento de la demanda ordinaria laboral formulada por el señor A.J.D.M. en contra de C. y Positiva Compañía de Seguros S.A.

7. Finalmente, se encuentra acreditado el presupuesto normativo porque, de un lado, el juez laboral estimó que, en virtud de las pretensiones de la demanda, se trataba de una acción de reparación directa que buscaba la indemnización de los perjuicios generados por una falla en el servicio y que quien era competente para conocer de ese tipo de acciones era la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en virtud del artículo 155 numeral 6 del CPACA. De otro lado, el juez administrativo consideró que, por tratarse de un conflicto relacionado con una prestación de seguridad social de una persona cuyo empleador era una empresa privada y, teniendo en cuenta que las entidades demandadas son aseguradoras, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no era competente para conocer del asunto. Como sustento normativo, la autoridad judicial citó el artículo 2 del CPTSS y el 105 de CPACA.

   Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

8. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de S.M. y Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de S.M., la cual versa sobre la competencia para conocer de una demanda en la que se pretende que se declaren responsables a las entidades demandas por una omisión que derivó en la negación de una indemnización por accidente laboral y pérdida de capacidad laboral. En ese orden de ideas, se pretende que la justicia condene a las entidades demandas a pagar una suma de dinero como indemnización de perjuicios por el indebido trámite a un recurso de reposición contra el dictamen que determinó la pérdida de capacidad laboral. Para estos efectos, la Sala, en primer lugar, hará referencia a las reglas de competencia para conocer procesos en los que se pretende la indemnización de perjuicios por el daño derivado de la omisión de una entidad pública[9]. En segundo lugar, la Sala abordará las reglas de competencia para conocer controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social. Finalmente, se abordará el caso concreto para determinar cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.

1. Reglas de competencia para conocer procesos en los que se pretende la indemnización de perjuicios por el daño derivado de la omisión de una entidad pública

9. El artículo 104 del CPACA determina cuáles son los asuntos cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa. El artículo señala que dicha jurisdicción conocerá de “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. El numeral 1 del artículo citado específica que dicha jurisdicción conocerá de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”[10]. En la misma línea, el artículo 140 del CPACA prevé que “la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado”.

10. Con fundamento en tales disposiciones, el Consejo de Estado ha reconocido la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los casos en que se pretende la indemnización de perjuicios derivada de la omisión de una entidad pública[11]. En efecto, dicho tribunal ha sostenido que un asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativo siempre que “el extremo pasivo est[é] conformado por entidades de carácter estatal” y “se persig[a] el resarcimiento patrimonial del daño derivado de las presuntas omisiones en que se dice incurrieron las entidades demandadas”[12].

2. Reglas de competencia para conocer controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social

11. El numeral 4° del artículo 2 del CPTSS señala que es competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.

12. Igualmente, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 dispone que “la jurisdicción ordinaria (…) conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción” y el artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante CGP) determina que “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”.

13. De acuerdo con lo anterior, en principio, le corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral conocer acerca de todas las controversias relativas a los servicios de la seguridad social, salvo: (i) que se relacionen con responsabilidad médica o contratos, o (ii) que la competencia haya sido atribuida por el legislador a otra jurisdicción.

14. Bajo esa línea de razonamiento, la Corte Constitucional[13] ha reconocido la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para dirimir los conflictos relacionados con los dictámenes de pérdida de capacidad laboral y las prestaciones sociales que se derivan de los mismos.

15. No obstante lo anterior, en determinados casos, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo puede tener competencia para conocer de asuntos relacionados con la seguridad social. Así, el numeral 4º del artículo 104 del CPACA señala que aquella jurisdicción también asumirá los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.

16. Sobre este particular, el Consejo Superior de la Judicatura reiteró que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce únicamente de aquellas controversias de la seguridad social que se susciten entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social. Al respecto, en el Auto del 6 de noviembre de 2014[14], la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, dispuso la siguiente regla de decisión:

    “Así las cosas, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 104 del CPACA y en concordancia con el precedente horizontal fijado por esta Sala, deberá entenderse que los procesos judiciales relativos a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social que pueden ser tramitados ante la jurisdicción especial de lo contencioso administrativo.

    Correlativamente, en virtud de la cláusula residual y general de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuando las pretensiones de una demanda se relacionen con los demás tipos de controversias que puedan surgir al interior y entre los actores del sistema general de seguridad social, involucrando o no todo tipo de servidores públicos, la competencia será de la justicia ordinaria.” (N. del texto original).

17. De acuerdo con la anterior tesis, que la Corte Constitucional comparte[15], se concluye que, en materia de prestaciones derivadas de la seguridad social, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en principio es competente, únicamente, en aquellos casos en los que: (i) está involucrado un empleado público y (ii) su régimen es administrado por una persona de derecho público. De lo contrario, en aplicación de la cláusula general de competencia, será la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, la que conozca de los demás procesos relativos a la seguridad social de los trabajadores oficiales, independientes y del sector privado, sin importar la naturaleza privada o pública de la entidad demandada[16].

3. El caso concreto

18. La Sala Plena considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del caso que suscitó el conflicto de la referencia. Esto es así por tres razones:

19. En primer lugar, como puso de presente C. durante la audiencia del proceso ordinario laboral, las pretensiones principales de la demanda están encaminadas a que se indemnice al demandante por una aparente omisión de C. en virtud de la cual no pudo acceder a la indemnización legal que le correspondía por tratarse de un accidente de trabajo que redujo su capacidad laboral. A continuación, y para mayor claridad, se transcriben textualmente las pretensiones relacionadas con la omisión de la entidad en lo relacionado con la indemnización por accidente laboral:

    “Declarar responsable al SEGURO SOCIAL EN· LIQUIDACIÓN actualmente COLPENSIONES y por quien lo represente al momento de impetrar la presente acción, o quien haga sus veces al momento de la notificación, por el indebido procedimiento en el trámite del recurso de apelación interpuesto por mi poderdante el 10 de marzo del 2008 sin que el mismo fuere enviado pertinentemente a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, falla reconocida a través de comunicado fechado 21 de enero del 2016 y por la que finalmente se niega el reconocimiento a indemnización por parte de POSITIVA alegando prescripción de la acción.

    En base a lo anterior, declarar responsable solidariamente a POSITIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A, representada legalmente por HERNANDO DE LA HOZ GONZALEZ o por quién haga sus veces al momento de su notificación por el no pago de la indemnización durante 9 años y 9 meses (del 4 de abril del 2004 al 20 de enero del 2014) que le correspondía a mi poderdante por accidente de trabajo y posterior cumplimiento retardado en el pago -de la pensión y durante 1 año y 1.1 meses (del 20 de enero del 2014 al 28 de diciembre del 2015) por pérdida del brazo izquierdo de mi poderdante.

    (…)

    Como consecuencia de las anteriores declaratorias de responsabilidad solidaria, solicito que a título de indemnización, se ordene el resarcimiento integral de los perjuicios, daños materiales (daño emergente , lucro cesante), y daños morales ocasionados al demandante A.J.D.M. por el indebido procedimiento en el trámite del recurso de apelación y el no pago de la indemnización correspondiente por accidente de trabajo y posterior pago retardado de pensión por pérdida del· brazo izquierdo en la suma que corresponda según la tabla del artículo 209 de código laboral y sustantivo del trabajo modificado por el decreto 776 de 1987 art 1º subrogado decreto 692 de 1995 y 917 de 11399 (De 65 a 80 salarios mínimos legales vigentes)”.

20. En esa medida, las pretensiones no buscan que se reconozca y pague la prestación social como tal, sino que C., administradora de fondos de pensiones de naturaleza pública[17], repare al demandante por los daños que se generaron por no haber tramitado correctamente el recurso de apelación interpuesto en contra del dictamen de pérdida de capacidad laboral.

21. Por lo tanto, de una lectura de las pretensiones de la demanda, para la sala resulta claro que, contrario a lo señalado por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de S.M., el accionante no busca el pago de la indemnización por accidente de trabajo. Tanto así que en la tasación que hace de los perjuicios ni siquiera se menciona o incluye el valor que podría tener dicha indemnización. Las pretensiones no están dirigidas al reconocimiento de dineros que se le adeudan, sino al reconocimiento de los daños y perjuicios generados por la omisión de la entidad. Por ello, si bien el objeto de la controversia tiene que ver la aparente omisión en el trámite de la solicitud de un beneficio que hace parte del sistema de seguridad social, su objetivo principal no es que se reconozca la prestación sino la indemnización por las omisiones que llevaron a que el actor no pudiese exigir tal beneficio en su momento.

22. En segundo lugar, la disputa relacionada con la alegada omisión por parte de las entidades demandadas no corresponde a las controversias previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS. Lo anterior, porque no se relaciona en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social, sino con la responsabilidad por omisión de un sujeto de naturaleza pública.

23. En tercer lugar, el Consejo de Estado ha reconocido de forma pacífica la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para estudiar la responsabilidad del Estado por omisión. Así las cosas, analizados los hechos y las pretensiones de la demanda, la Sala encuentra que en el caso bajo estudio se discute la responsabilidad de una entidad de naturaleza pública por su omisión, por ende, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la jurisdicción competente para conocer del caso.

24. Finalmente, la Sala debe precisar que, contrario a lo que sostuvo el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de S.M., el hecho de que Positiva Compañía de Seguros de naturaleza Pública[18] no altera su competencia para conocer el asunto. Esto es así porque de los elementos obrantes en el expediente se despende que las dos entidades involucradas en el conflicto son de carácter público, así mismo que no hay imputación de responsabilidad concreta frente a Positiva Compañía de Seguros. En ese orden de ideas, se descarta la aplicación en el presente caso de la excepción establecida en el artículo 105.1 del CPACA.

25. Por las razones expuestas, la Corte concluye que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de S.M. es la autoridad competente para conocer del presente asunto, en virtud de lo previsto en los artículos 104.1 y 140 del CPACA. En este sentido, la Sala Plena ordenará el envío del expediente al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de S.M. para que continúe con el trámite procesal y comunique la presente decisión a las partes.

    Regla de decisión. Con fundamento en los artículos 104.1 y 140 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los asuntos en los que se pretenda una indemnización por daños causados por la acción u omisión de una entidad pública en la gestión de un trámite a través del que se busque el reconocimiento de un beneficio derivado de la seguridad social.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,