Auto nº 023/23 de Corte Constitucional, 26 de Enero de 2023

1. Situación jurídico-fáctica que originó la demanda. Al señor G. de J.M.D. se le reconoció la pensión especial de jubilación por convención colectiva de trabajo, mediante la Resolución N° 267 del 31 de mayo de 1996 proferida por Metrosalud ESE[1].

2. El 12 de noviembre de 2008, el Instituto de los Seguros Sociales (en adelante ISS) concedió a favor del señor M.D. indemnización sustitutiva de la pensión de vejez por la suma de $10.497.316[2], basada en 666 semanas cotizadas.

3. Posteriormente, a través de la Resolución GNR-176272 del 16 de junio de 2015, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) “reconoció una pensión de vejez de carácter compartida con la ESE Metrosalud de Medellín (...) efectiva a partir del 23 de diciembre de 2011, con base en 1685 semanas y en la normatividad establecida en la Ley 797 de 2003 (...)[3]”. Adicionalmente, dejó en suspenso el retroactivo generado y ordenó al señor M.D. reintegrar los valores correspondientes a la indemnización sustitutiva actualizados al año 2015 ($13.355.384)[4].

4. A su turno, en la Resolución GNR-314424 del 13 de octubre de 2015 Colpensiones “negó la reliquidación de la pensión de vejez” solicitada por el señor M.D. (punto resolutivo primero) y le ordenó nuevamente realizar el reintegro de los valores pagados por la referida indemnización sustitutiva (punto resolutivo segundo)[5]. Adicionalmente remitió el asunto a la Gerencia Nacional de Cobro para que iniciara el proceso de cobro coactivo (p.r. tercero) e indicó que el acto administrativo prestaría mérito ejecutivo (p.r. cuarto).

5. Por la Resolución SUB-80687 del 26 de marzo del 2018, la entidad rechazó los recursos de reposición y apelación formulados contra la anterior decisión (p.r. primero); sin embargo, “con el objeto de preservar principios constitucionales como el debido proceso, eficiencia y a efectos de desembocar futuras nulidades”[6], ordenó revocar de oficio los numerales segundo, tercero y cuarto del acto administrativo GNR-314424 del 13 de octubre de 2015 “en lo concerniente al cobro”, para dejar vigente “solamente el cobro obrante en Resolución GNR-176272 del 16 de junio del 2015”[7] (p.r. segundo).

6. Ahora bien, la resolución DIR-9100 del 11 de mayo del 2018, confirmó en cada una de sus partes la Resolución GNR-176272 del 16 de junio del 2015 que reconoció la pensión de vejez e inicialmente ordenó el reintegro de lo pagado en virtud de la indemnización sustitutiva[8], se abstuvo de modificar o aclarar la Resolución SUB-80687 del 26 de marzo del 2015 frente a la vigencia del reintegro de la mencionada indemnización y remitió a la Dirección de Cartera ese acto administrativo para dar inicio al proceso de cobro coactivo. Finalmente, en la Resolución N.° 3100 del 12 de mayo de 2020, en virtud del proceso de cobro coactivo, Colpensiones ordenó “librar mandamiento de pago por la suma de $13.355.384 pesos, correspondientes al valor girado por concepto de una indemnización sustitutiva a la cual no tenía derecho”[9].

, a través de apoderado, presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, con el que pretendió que: i) se declare la nulidad de los actos administrativos GNR-314424 del 13 de octubre de 2015[10] y 3100 del 12 de mayo de 2020[11] y ii) se levanten las medidas cautelares de embargo y secuestro de los inmuebles identificados con matrícula inmobiliaria 012-49514 y 012-20667[12]. Adicionalmente, solicitó el llamado de Metrosalud ESE en calidad de litisconsorte necesario, “a fin de que aclare lo relacionado con la pensión compartida, así como también para que explique la razón por la cual en el año 2010 (...) retuvo (...) el pago por nueve meses de la pensión de jubilación especial (...)[13].”

8. El demandante consideró que a partir de la Resolución DIR-9100 del 11 de mayo del 2018, quedaba “plenamente establecido que no había lugar a reintegrar suma de dinero alguna”[14] por concepto de la indemnización sustitutiva pagada, razón por la cual “habrá de concederse la nulidad”[15] de las resoluciones censuradas. Explicó que la Resolución GNR-314424 del 2015 no se encuentra vigente, dado que a través del acto administrativo SUB-80687 del 2018, la orden de reintegro de la indemnización sustitutiva fue revocada[16]. Sostuvo que a partir de la mencionada Resolución 9100 no hay lugar a reembolso de dineros alguno. Resaltó que los actos relativos al cobro coactivo lesionaron sus derechos al exigirle “hacer la devolución de unos dineros que nunca le fueron pagados, de igual forma tiene embargados los inmuebles con matrícula inmobiliaria N° 012-49514 y 012-20667”[17].

9. El asunto fue asignado por reparto el 26 de octubre de 2020[18] al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, autoridad que mediante auto del 16 de febrero de 2021[19] declaró la falta de jurisdicción y ordenó remitir el asunto a los Juzgados Laborales del Circuito de Medellín. Argumentó que “(…) [l]o pretendido por la parte demandante es que se dirima un conflicto de carácter laboral (referido a la seguridad social), originado entre una entidad pública y una persona que tuvo la calidad de trabajador oficial (…) Razón por la cual, esta jurisdicción no es competente para conocer del proceso de la referencia, según lo estipulado en el numeral 4° del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Se impone, por tanto, dar aplicación del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia el competente para conocer de la presente controversia, al tenor del artículo 2° numeral 4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la ley 1564 de 2012 son los jueces laborales del circuito judicial de Medellín a quienes se les enviara la actuación para lo de su cargo (…)”.[20]

10. El 2 de marzo de 2021[21], se asignó el conocimiento del asunto al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín. Dicha autoridad, en auto del 13 de agosto de 2021[22] propuso conflicto negativo de competencia. Indicó que “no se puede perder de vista que el objeto de la discusión está enfocado sobre si se debe nulificar o no los actos administrativos emitidos por Colpensiones, con lo que sería competente la jurisdicción contenciosa administrativa de conformidad con el inciso 1° del artículo 104 del CPACA. Además, hay que recordar que el asunto objeto de estudio no es un conflicto de carácter laboral entre una entidad pública y un trabajador oficial como lo quiere hacer ver el Tribunal Administrativo, pues al analizar los hechos y fundamentos de la demanda, se puede ver que el demandante no pretende el reconocimiento de derechos de carácter laboral o de la seguridad social, sino proteger los bienes inmuebles que le fueron embargados por Colpensiones atacando los actos administrativos emitidos por dicha entidad, en los cuales ordena el reintegro de las sumas pagadas y el cobro coactivo de las mismas. Por lo dicho es la jurisdicción contenciosa administrativa la encargada de conocer la presente demanda, pues dicho asunto es propio de dicha jurisdicción, independientemente de la calidad del demandante (…)”[23].

11. El 26 de agosto de 2021[24], mediante correo electrónico, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín remitió el expediente a la Corte Constitucional para definir el conflicto propuesto.

12. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena de la Corte Constitucional del 28 de enero de 2022 y remitido al despacho el 2 de febrero siguiente[25].

Competencia

13. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[26].

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

14. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[27].

15. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para configurar un conflicto de jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[28], a saber: i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[29]. ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[30] . iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

16. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos. Se cumple el presupuesto subjetivo porque el conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción contenciosa administrativa (Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia) y otra que pertenece a la jurisdicción ordinaria (Juzgado 5° Laboral del Circuito de Medellín).

17. Se cumple el presupuesto objetivo, dado que existe una controversia en relación con la autoridad competente para conocer el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor G. de J.M.D., en contra de Colpensiones, para que se declare la nulidad de las resoluciones N° GNR-314424 del 13 de octubre de 2015 y 003100 del 12 de mayo de 2020.

18. Se cumple el presupuesto normativo ya que ambos despachos enunciaron los fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones dirigidas a negar la competencia. De una parte, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia sostuvo que el competente para conocer de la presente controversia es el juez laboral al tenor del artículo 2° numeral 4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la ley 1564 de 2012. Esto, teniendo en cuenta que la controversia gira en torno a una situación laboral entre una entidad pública y una persona que tuvo la calidad de trabajador oficial. De otra parte, el Juzgado 5° Laboral del Circuito de Medellín estableció que la competencia es del Tribunal Administrativo en atención a que el asunto objeto de estudio no es un conflicto de carácter laboral entre una entidad pública y un trabajador oficial; por el contrario, la pretensión va enfocada a la nulidad de los actos administrativos proferidos por Colpensiones. En ese sentido, la competencia radicaría en la jurisdicción contenciosa administrativa de conformidad con el inciso 1° del artículo 104 del CPACA.

    Competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer sobre conflictos originados en la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho de actos administrativos proferidos en el trámite de un cobro coactivo

19. El inciso 1° de artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer los conflictos derivados de “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

20. A esa disposición se adscribe una cláusula general, según la cual, dicha jurisdicción conocerá, entre otras, de aquellas controversias suscitadas sobre actos administrativos donde uno de los extremos en conflicto sea una entidad pública. Esto, en concordancia con el artículo 138[31] del CPACA. Aunado a lo anterior, son sujetos al control de legalidad ante la jurisdicción contenciosa los actos administrativos definitivos, expedidos por la administración, conforme con lo estipulado en el artículo 43[32] de la Ley 1437 de 2011.

21. Atendiendo las particularidades del caso concreto, es necesario señalar que la facultad de cobro de Colpensiones se basa en el artículo 57 de la Ley 100 de 1993, el cual establece que corresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro coactivo para hacer efectivos los créditos a su favor. Por su parte, la Ley 1066 de 2006, por la cual se dictan normas para la regulación de la cartera pública, prevé en su artículo 5° que “las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario”.

22. En consonancia, el Decreto 4473 de 2006, reglamentario de la Ley 1066 de 2006, determina que “[l]as entidades objeto de la Ley 1066 de 2006 aplicarán en su integridad, para ejercer el cobro coactivo, el procedimiento establecido por el Estatuto Tributario Nacional o el de las normas a que este Estatuto remita”.

23. El CPACA también hace referencia al deber de recaudo y a la prerrogativa del cobro coactivo que ostentan las entidades públicas determinadas por el mismo Código[33]. El artículo 98 de la norma señala que “[l]as entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código. Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes”. El artículo 99, indica que “[p]restarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos: || 1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley”.

24. En cuanto a las reglas de procedimiento para el cobro coactivo, nuevamente el artículo 100 reitera la remisión al Estatuto Tributario: “[p]ara los procedimientos de cobro coactivo se aplicarán las siguientes reglas:1. Los que tengan reglas especiales se regirán por ellas. 2. Los que no tengan reglas especiales se regirán por lo dispuesto en este título y en el Estatuto Tributario”.

25. El artículo 101 establece el control jurisdiccional de los actos referidos al cobro coactivo en los siguientes términos: “[c]ontrol Jurisdiccional. Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito”.

26. El Libro V, Título VIII del Estatuto Tributario establece el procedimiento coactivo que, de acuerdo con la normatividad expuesta hasta aquí, debe seguir Colpensiones, como entidad pública, en virtud de su facultad de cobro. Asimismo, determina las reglas de competencia sobre asuntos relativos a impuestos y refiere que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las controversias relacionadas con resoluciones expedidas dentro del proceso de cobro coactivo. En su artículo 835 se indica: “[i]ntervención del contencioso administrativo. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción”[34].

27. Se observa que el Manual de Cobro Coactivo de Colpensiones, Resolución 001 de 2021[35], también dispone que los procesos de cobro están supeditados a las normas y procedimientos regulados por el CPACA y el artículo 823 y siguientes del Estatuto Tributario Nacional. En lo no regulado se acudirá al Código General del Proceso[36]. Asimismo, siguiendo lo establecido en el artículo 835 del Estatuto Tributario, señala en su numeral 5.9 lo siguiente: “[i]ntervención del Contencioso Administrativo: Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, solo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan seguir adelante la ejecución y la resolución de liquidación del crédito; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero en el evento de remate, éste no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo por parte de dicha jurisdicción. En los eventos en que sean admitidas acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos que conforman el título ejecutivo, sin que se haya librado mandamiento de pago, la Dirección de Cartera se abstendrá de librarlo hasta que la acción se haya resuelto de forma definitiva, conforme al artículo 829 del Estatuto Tributario Nacional”.

28. Más adelante, el literal vi del numeral 5.18 del citado manual, dentro de los eventos de suspensión del proceso de cobro indica: “[p]ronunciamiento definitivo de la Jurisdicción Contenciosa: El pronunciamiento definitivo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el caso contemplado en el artículo 835 del Estatuto Tributario Nacional y el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011”.

29. Ahora bien, esta corporación en el Auto 447 de 2021, antecedente importante para el presente asunto, resolvió el conflicto de jurisdicciones suscitado entre dos autoridades judiciales frente al conocimiento de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones. El medio de control impetrado tenía la finalidad de que se dejara sin efecto las resoluciones mediante las cuales esa entidad ordenó la restitución de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud descontados de una mesada pensional y el inicio de un proceso de cobro coactivo. Al respecto, la Corte, con fundamento en la Sentencia C-224 de 2013, determinó que el cobro coactivo se estructura por actuaciones administrativas que “no están encaminadas a la definición y resolución definitiva de controversias, sino únicamente a la ejecución y materialización de los actos de la propia administración pública”. Con fundamento en ello, se concluyó -en esa misma sentencia- que las decisiones de la administración, respecto de la ejecución de ciertas obligaciones a su favor “pueden ser controvertidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

30. En el Auto 477 de 2021 esta Corporación determinó, con sustento en la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura[37], que el fondo de la controversia se relacionaba directamente con el cobro coactivo de unos aportes girados por Colpensiones, de modo que una vez en firme los actos administrativos proferidos por esa administradora para la restitución de esos dineros, se procedería con dicho cobro.

31. En igual sentido, este Tribunal constitucional en la Sentencia T-412 de 2017 indicó que en el marco del proceso coactivo “[d]e un lado, las reglas especiales establecen las particularidades del trámite, las cuales constituyen el marco de acción de la entidad y cuya observancia demarca la garantía del debido proceso y, de otra parte, las actuaciones de las autoridades administrativas pueden ser controvertidas ante la jurisdicción contencioso administrativa (…)”.

32. Es preciso reiterar que el inciso 1° del artículo 104 del CPACA determina que “la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa (…)”. En ese sentido, se observa que el cobro coactivo constituye un deber y a su vez una facultad administrativa de determinadas entidades públicas, que se sujeta a las reglas del derecho administrativo.

33. Conforme a lo expuesto, es posible concluir que el ordenamiento jurídico le da un tratamiento específico y especial al procedimiento de cobro coactivo, destacándose entonces que se trata de un asunto sujeto al derecho administrativo en el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a resolver las controversias que puedan surgir. Ello se evidencia a la luz de una interpretación sistemática y armónica de las disposiciones referidas previamente, la Ley 1066 de 2006 (artículo 5) el CPACA (artículos 99, 100, 101 y 104) y el Estatuto Tributario (artículo 835), por lo que, cuando se trate de medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho de actos proferidos en virtud del proceso administrativo de cobro coactivo, la competencia le corresponderá a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo atendiendo al contenido material de la controversia[38].

    Los principios de economía procesal, celeridad y eficacia en la administración de justicia y los deberes del juez como director del proceso[39]

34. Con independencia de la jurisdicción a la que le corresponda dirimir un determinado asunto, la Corte Constitucional ha señalado que según los artículos 209[40] y 228[41] superiores, la administración de justicia se orienta por los principios de economía, celeridad y eficacia, entre otros. Asimismo, ha señalado que su inobservancia afecta el acceso a la justicia material[42].

35. Así las cosas, ha concluido esta Corporación que “[…] la justicia que se demanda a la autoridad judicial […], se haya rodeada de una serie de garantías constitucionales [como] […] la garantía de la celeridad en los procesos judiciales [y] la garantía de acceso a la administración de justicia, que no sólo implica la ejecución de los actos de postulación propios para poner en movimiento el aparato jurisdiccional, sino igualmente la seguridad del adelantamiento del proceso, con la mayor economía de tiempo y sin dilaciones injustificadas, y la oportunidad de una decisión final que resuelva de mérito o de fondo la situación controvertida (art. 229 C.P.)”[43] (negrillas fuera de texto).

36. Adicionalmente, teniendo en cuenta dichos principios, el Consejo de Estado ha indicado, entre otras cosas, que “[c]on la entrada en vigencia de la ley 1437 de 2011, el sistema cambió, pues actualmente no existen pluralidad de acciones, por considerar que el derecho a accionar es uno y único. En efecto, tal disposición unificó procesos y redefinió los medios de control judicial en aras de garantizar además del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia el principio de economía procesal (…)”[44].

37. Ahora, en los escenarios de los procesos adelantados ante la especialidad contencioso administrativa, en los que el juez evidencie que es probable que la demanda exponga unas pretensiones abiertamente distintas, el Consejo de Estado ha señalado que “[e]n virtud del principio de economía procesal la ley autoriza la acumulación de pretensiones, dicha institución procesal permite la unión de varias pretensiones en una misma demanda, con el objeto de evitar a los sujetos procesales trámites que resultarían engorrosos, en razón a que bajo unos requisitos el juez se puede pronunciar sobre los mismos derechos en una misma providencia, evitando decisiones particulares contradictorias(…)”[45].

38. Así mismo, esa Corporación ha determinado que “[e]n virtud de la finalidad del proceso judicial -la efectividad de los derechos- el Juez goza de amplias potestades de saneamiento, en aras de que el proceso se titile conforme al procedimiento legal y se profiera una sentencia de mérito al verificarse el cumplimiento de los presupuestos de validez y eficacia del proceso, potestades de las que puede hacer uso en cualquier etapa del mismo, por ejemplo, al momento de estudiar la demanda para su admisión o en la audiencia inicial, etapa procesal en la cual, acorde con lo dispuesto en el artículo 180.5 de la Ley 1437, el Juez, de oficio o a petición de parte, debe decidir los vicios que se hayan presentado y adoptar las medidas de saneamiento necesarias para evitar sentencias inhibitorias (…)”[46].

39. Además, teniendo en cuenta la celeridad y la eficacia en la administración del proceso, destacó que el juez, director del mismo, no puede desconocer que “[l]a potestad de saneamiento es la solución de todas aquellas irregularidades o vicios que puedan evidenciarse durante el trámite del proceso a fin de que termine con una sentencia de mérito que ponga fin a la controversia, evitando su terminación por meras irregularidades o por cuestiones formales subsanables, pues ello no consulta el alcance de dicha facultad, ni el papel natural del Juez, ni, mucho menos, es factor de legitimidad de la función jurisdiccional”[47].

40. En conclusión, el juez a quien le corresponde el conocimiento del proceso no puede fraccionar las pretensiones o sujetos procesales a su capricho, por considerar prima facie, que no tendría la facultad para resolver sobre ellas, pues la demanda[48] es un conjunto integrado sobre el cual, el juez debe resolver de acuerdo con el material probatorio obrante en el proceso y luego de haber realizado un análisis de fondo del caso garantizando siempre la debida administración de justicia.

41. El señor G. de J.M.D. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, con el propósito de declarar la nulidad de los actos administrativos N° GNR-314424 del 13 de octubre de 2015 y 003100 del 12 de mayo de 2020, así como el levantamiento de las medidas cautelares de embargo y secuestro de los inmuebles identificados con matrícula inmobiliaria N° 012-49514 y 012-20667. Lo anterior suscitó un conflicto de jurisdicciones entre la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 5° Laboral del Circuito de Medellín.

42. En atención a lo dispuesto en la parte considerativa de esta providencia, la Sala Plena concluye que la jurisdicción competente para resolver el asunto es la Contencioso Administrativa, como se pasa a explicar:

43. El proceso radica en la discusión sobre la validez de la Resoluciones GNR-314424 del 13 de octubre de 2015 y 3100 del 12 de mayo de 2020 expedidas por Colpensiones, por medio de las cuales dispuso, respectivamente: i) negar la reliquidación de la pensión de vejez, reintegrar los valores pagados por concepto de indemnización sustitutiva y remitir el asunto a la Gerencia Nacional de Cobro de Colpensiones para que iniciara el proceso de cobro coactivo Res. GNR-314424 del 2015); y ii) librar mandamiento de pago por la suma de $13.355.384 en virtud del proceso de cobro coactivo (Res. 3100 del 2020).

44. Es importante precisar que la Resolución GNR-314424 de 2015 solo se encuentra vigente frente a la orden de negar la reliquidación pensional, en la medida que, con posterioridad a su expedición, C. revocó los ordinales referidos al reintegro de lo pagado por la indemnización sustitutiva y a la remisión del caso a la Dirección de Cobro de la entidad (Res. SUB-80687 del 2018). Sin embargo, el cobro coactivo continúa en curso, dado que su inicio se dispuso nuevamente a través de la Resolución DIR-9100 del 11 de mayo del 2018 (supra, f.j. 6).

45. De allí que la Resolución 3100 del 12 de mayo de 2020 (demandada en el medio de control objeto del presente conflicto de jurisdicciones) precisamente es el resultado del proceso de cobro coactivo adelantado en contra del señor G. de J.M.D.. Al respecto, según las consideraciones expuestas en precedencia, el proceso coactivo constituye un trámite administrativo cuyos actos se encuentran sometidos al control de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

46. Si bien se podría estimar que el asunto también plantea una controversia de la seguridad social (reliquidación de la pensión de vejez), dicha consideración no afecta la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dado que lo que fundamentalmente persigue el actor es el control de legalidad del acto administrativo de cobro coactivo proferido por Colpensiones y el levantamiento de las medidas cautelares sobre sus bienes inmuebles y no la reliquidación de su pensión.

47. Esto se desprende del tenor literal de la demanda que se centra en la presunta inexistencia actual de la orden de retornar los dineros de la indemnización y la consecuente falta de validez del cobro coactivo y del embargo y secuestro de los inmuebles del actor, sin hacer razonamientos específicos sobre la negativa de la reliquidación de la pensión de vejez. En ese sentido no le asiste razón al juez administrativo cuando sostiene que lo pretendido a través de la demanda es que se dirima un conflicto de carácter laboral y de la seguridad social de un trabajador oficial, dejando de lado lo referido por el actor de cara a la presunta ilegalidad del cobro coactivo.

48. En esa dirección, en el Auto 626 de 2022[49] se estableció que “si el juez del conflicto advierte que una demanda contiene pretensiones de diversa naturaleza o que, prima facie, el demandante pretende la acumulación de pretensiones, debe atribuir la competencia para conocer del asunto al juez a quien corresponda conocer de la pretensión principal”. En el conflicto bajo examen el asunto principal radica entonces en el control de legalidad de actos expedidos en virtud del cobro coactivo, conforme a lo indicado en el párrafo anterior, de manera que si el caso subsidiariamente también planteara una controversia relativa a la seguridad social, ello no modificaría la competencia.

49. Así las cosas, se reitera que la Ley 1066 de 2006 (artículo 5), en consonancia con el artículo 100 del CPACA determinan que para los procedimientos de cobro coactivo se aplicarán las reglas del Estatuto Tributario. El artículo 835 de esta última norma y el artículo 101 del citado CPACA, prevén que los actos administrativos relativos a la jurisdicción coactiva “serán demandables” ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa[50]. El entendimiento armónico y sistemático de las anteriores disposiciones con los artículos 104 (inc. 1°)[51] y 138[52] del CPACA, ciertamente permiten discurrir que el estudio de las demandas promovidas en virtud del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de actos proferidos en el proceso administrativo de cobro coactivo le corresponderán a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; conclusión que coincide con lo indicado en el Auto 447 de 2021.

50. En ese sentido, toda vez que el señor G. de J.M.D. requiere principalmente que se controle la legalidad de tales actos, las pretensiones se subsumen en los preceptos normativos invocados, pese a que se haya demandado un acto administrativo que también contiene una orden de negativa de reliquidación de pensión de vejez.

51. Sobre este punto, se recuerda que en los escenarios de los procesos adelantados ante la especialidad contencioso administrativa en los que se evidencie prima facie que es probable que la demanda exponga unas pretensiones distintas, el Consejo de Estado ha señalado que “[e]n virtud del principio de economía procesal la ley autoriza la acumulación de pretensiones, dicha institución procesal permite la unión de varias pretensiones en una misma demanda, con el objeto de evitar a los sujetos procesales trámites que resultarían engorrosos, en razón a que bajo unos requisitos el juez se puede pronunciar sobre los mismos derechos en una misma providencia, evitando decisiones particulares contradictorias(…)” . Asimismo, que atendiendo a los principios de celeridad en la administración de justicia, no puede escindirse la demanda. Sin que eso suponga que la competencia judicial se determina por virtud de los mencionados principios, si no que la misma viene dada por la asignación expresa que el legislador fijó en las normas atrás referenciadas. Además, como se indicó en la parte considerativa el juez goza de amplias potestades para la dirección del proceso y la valoración de las pretensiones establecidas en la demanda.

52. Conforme a lo anterior, la Corte ordenará la remisión del expediente CJU-1367 a la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia para que inicie el trámite respectivo y profiera la decisión que en derecho corresponda.

Regla de decisión: En los procesos en los que se solicite la nulidad de actos administrativos proferidos al interior del trámite del proceso de cobro coactivo adelantado por una entidad pública, la competencia recaerá en la Jurisdicción Contencioso Administrativa de conformidad con el entendimiento armónico y sistemático de los artículos 5° de la Ley 1066 de 2006, 835 del Estatuto Tributario y 101, 104 inciso primero y 138 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,