Auto nº 049/23 de Corte Constitucional, 26 de Enero de 2023
| Ponente | Juan Carlos Cortés González |
| Fecha de Resolución | 26 de Enero de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2198 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 049 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-2198
Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de esa misma ciudad.
Magistrado S.:
J.C.C.G.
Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el siguiente
AUTO
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Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 3 de agosto de 2021[1], la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, COLPENSIONES), en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió demanda con el propósito de declarar la nulidad de la Resolución 7202 del 26 de abril de 2004[2]. A través de dicho acto, el Instituto de Seguros Sociales, hoy COLPENSIONES[3], reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor de la señora M.C.S. de R.. Según expuso, la cuantía de la mesada es superior a la que en derecho corresponde. A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro de las sumas recibidas “por concepto de la diferencia de las mesadas pagadas”[4].
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Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por reparto, el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín conoció de la demanda. Mediante auto 738 del 12 de agosto de 2021[5], ese despacho declaró la falta de jurisdicción con fundamento en los artículos 104.4 y 155.2 de la Ley 1437 de 2011 y remitió el expediente a los jueces laborales del circuito de Medellín, conforme lo dispuesto en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Sustentó su decisión en que la beneficiaria nunca ostentó la calidad de empleada pública. Lo anterior, en razón a que la señora Sierra de R. cotizó al sistema de seguridad social en pensiones “en el sector privado, producto de un contrato de trabajo”[6].
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Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. El expediente se repartió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín. Por medio del auto del 27 de agosto de 2021[7], ese despacho declaró su falta de competencia para conocer la demanda, propuso conflicto de competencia entre jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Consideró que el asunto objeto de estudio “(...) pretende es la revocación del acto que se considera contrario a la ley o la constitución, sin ser relevante para la Litis el contenido de este”[8]. En ese entendido, señaló que lo que procede es demandar dicho acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con los artículos 97,138 y 155.3 de la Ley 1437 de 2011. El 22 de abril de 2022, la secretaría del juzgado laboral remitió el expediente a la Corte Constitucional[9].
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En sesión virtual del 1° de noviembre de 2022, la Presidencia de esta Corporación repartió el expediente al Magistrado (E) H.C.C.[10]. El 30 de noviembre siguiente, J.C.C.G. se posesionó como titular en ese cargo, con efectos a partir del 1° de diciembre del mismo año. Por lo tanto, le correspondió sustanciar el presente asunto.
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones, con arreglo a lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones[11]
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[12].
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En este sentido, el auto 155 de 2019[13] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, por al menos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[14].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[15].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[16].
Acreditar estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguna de tales exigencias.
El caso cumple con los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones
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Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio, se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones.
(i) Presupuesto subjetivo. Dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones niegan ser competentes para resolver el presente asunto. Por un lado, el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por otro lado, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de la misma ciudad, que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social.
(ii) Presupuesto objetivo. La Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, COLPENSIONES promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, con miras a declarar la nulidad de la Resolución 7202 del 26 de abril de 2004, expedida por el entonces Instituto de Seguros Sociales, hoy COLPENSIONES. A través de dicho acto, se reconoció y pagó la pensión de vejez a la señora M.C.S. de R..
(iii) Presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales expusieron argumentos de índole legal para rechazar su competencia sobre el presente asunto. De un lado, el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín sostuvo que el asunto compete a la jurisdicción ordinaria laboral, según lo dispuesto en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Lo anterior, en razón a que la demandada cotizó al sistema de seguridad social en pensiones en calidad de trabajadora del sector privado. En ese sentido, consideró que no se acreditan los presupuestos del artículo 104.4 y 155.2 de la Ley 1437 de 2011. De otro lado, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín argumentó que el objeto del litigio es la revocación de un acto expedido por la misma entidad, el cual, se considera contrario a la ley. En ese entendido, señaló la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con los artículos 97, 138 y 155.3 de la Ley 1437 de 2011.
Asunto objeto de decisión y metodología
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Advertida la configuración del conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de la misma ciudad. Para este propósito, (i) expondrá la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos propios relativos a la seguridad social, y (ii) se resolverá el caso concreto.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos propios relativos a la seguridad social. Reiteración de los autos 316[17] y 840[18] de 2021.
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Mediante el auto 316 de 2021, reiterado, entre otras decisiones, en las providencias 382[19] y 384[20] de 2021, la Sala Plena de esta Corporación fijó la regla de decisión, según la cual, en aquellos eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones, presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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En efecto, en dicha providencia se dejó en claro que cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social, pero el objeto de la controversia es la nulidad de un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, teniendo en cuenta que el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 establece que “cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular” [21]. Adicionalmente señala que “si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo…”. En tal sentido, la autoridad administrativa a través de la acción de nulidad y restablecimiento consagrada en el artículo 138 ibidem, puede impugnar sus actos administrativos, independiente de que sean o no creadores de situaciones particulares y concretas, con miras a proteger el patrimonio público y los derechos colectivos o subjetivos de la administración[22].
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En tal virtud, resulta aplicable a este tipo de asuntos la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, de acuerdo con la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
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Adicionalmente, en el auto 840 de 2021, la Corte extendió la regla fijada en el auto 316 de 2021 en el sentido que consideró que “los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada pueden ser demandados por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”. Al respecto, indicó que la subrogación implica “el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada”. Así, con base en la cláusula especial de competencia prevista en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, fijó la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones. En tales términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó, puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad[23].
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín es el competente para pronunciarse sobre el presente asunto, conforme a las consideraciones del auto 840 de 2021 que extendió la regla de decisión del auto 316 de 2021 y, que en esta oportunidad se aplica. Lo anterior, por las siguientes razones:
(i) La demanda es promovida por un fondo o entidad de naturaleza pública. COLPENSIONES es una empresa industrial y comercial del Estado de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente[24]. Tiene como objeto la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida. Bajo ese entendido, COLPENSIONES es una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional. En esa calidad, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
(ii) COLPENSIONES subrogó los derechos y obligaciones de una entidad liquidada. En virtud de los Decretos 2011[25], 2012[26] y 2013[27] del 28 de septiembre de 2012, el gobierno desarrolló el contenido del artículo 155[28] de la Ley 1151 de 2007 que ordenó la liquidación del Instituto de los Seguros Sociales. A través de estas normas, se reglamentó la entrada en operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones, que asumió las obligaciones y funciones de la entidad liquidada.
(iii) El objeto de la controversia es la nulidad de un acto administrativo considerado propio, en virtud de la subrogación que reconoció un derecho específico y concreto. El medio de control formulado por la entidad demandante tiene como propósito la nulidad de la Resolución 7202 del 26 de abril de 2004, a través de la cual, el Instituto de Seguros Sociales reconoció y pagó la pensión de vejez a la señora M.C.S. de R.. En el presente caso, COLPENSIONES demandó un acto administrativo expedido por una entidad liquidada. Las obligaciones relativas a los derechos y prestaciones sociales a cargo de esta quedaron bajo el cuidado de la demandante. En ese entendido, puede considerarse un acto propio relativo a derechos pensionales.
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Conclusión. En consecuencia, la Sala dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de determinar que el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer la demanda formulada por COLPENSIONES en contra de M.C.S. de R.. Lo anterior, conforme a los artículos 97, 104 y 138 de la Ley 1437 de 2011.
Regla de Decisión: Los artículos 97, 104 y 138 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia también comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de la misma ciudad. En consecuencia, DECLARAR que corresponde al Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto propio presentado por COLPENSIONES, en contra de la señora M.C.S. de R..
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-2198 al Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín, para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con excusa
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, CJU-2198. Archivo denominado “001ActaReparto.pdf”.
[2] Expediente digital, CJU-2198. Archivo denominado “GEN-ANX-CI-2020_12911057-20201216014312.pdf”.
[3] De conformidad con el Decreto 2011 de 2012, COLPENSIONES subrogó las funciones del Instituto de los Seguros Sociales, por lo que cualquier referencia que se haga al Instituto de los Seguros Sociales (ISS) con posterioridad a la entrada en vigor del Decreto citado, debe entenderse realizada a COLPENSIONES.
[4] Expediente digital, CJU-2198. Archivo denominado “002Demanda.pdf”, folio 3.
[5] Expediente digital, CJU-2198. Archivo denominado “006DeclaraFaltaCompetencia.pdf”.
[6] Expediente digital, CJU-2198. Archivo denominado “006DeclaraFaltaCompetencia.pdf”, folio 3.
[7] Expediente digital, CJU-2198. Archivo denominado “02ProponeConflicto.pdf”.
[8] Ibidem, folio 3.
[9] Expediente digital, CJU-2198. Archivo denominado “Correo remisorio y Link.pdf”.
[10] Expediente digital, CJU-2198. Archivo denominado “Constancia de Reparto CJU-2198.pdf”.
[11] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 283 de 2021, 332 de 2020, 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada G.S.O.D..
[12] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, 452 de 2019, 416 de 2021 y 931 de 2022 M.G.S.O.D..
[13] M.L.G.G.P..
[14] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[15] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[16] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[17] M.C.P.S..
[18] M.P.A.M.M..
[19] M.J.F.R.C.. Dicha providencia ha sido reiterada en los Autos 385 de 2021 M.P.M., 391 de 2021 M.A.L., 393 de 2021 M.A.L., entre muchos otros.
[20] M.J.F.R.C..
[21] Auto 316 de 2021, expediente CJU-489, reiterado en los Autos 382 y 384 de 2021, M.J.F.R.C..
[22] En esa misma línea, el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 establece que “[l]os representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes”. Dicha norma fue declarada exequible de manera condicionada por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-835 de 2003, en el entendido que: “la revocatoria directa de un acto administrativo que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse cuando ha mediado un delito”. En caso contrario, dicha providencia señaló que “cuando de conformidad con la Constitución y la ley deba revocarse el correspondiente acto administrativo, será necesario el consentimiento expreso y escrito del titular, y en su defecto, el de sus causahabientes. De no lograrse este consentimiento, la entidad emisora del acto en cuestión deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
[23] Corte Constitucional, Sentencia T-121 de 2016. “La doctrina y la jurisprudencia definen la acción de lesividad, como una fórmula garantística del ordenamiento jurídico en manos de las entidades públicas respecto del control jurisdiccional de sus propias decisiones cuando no ha sido posible que éstas pierdan su fuerza ejecutoria por la vía administrativa no obstante estar viciadas en su convencionalidad, constitucionalidad o legalidad y que puedan causar perjuicio al patrimonio público, los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos”.
[24] De acuerdo con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 4121 de 2011, “Por el cual se cambia la naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones”.
[25] “Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, y se dictan otras disposiciones”.
[26] “Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales ISS, se ordena su liquidación, y se dictan otras disposiciones”.
[27] “Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales ISS, se ordena su liquidación, y se dictan otras disposiciones”.
[28] “(…) Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere”.
