Auto nº 137/23 de Corte Constitucional, 9 de Febrero de 2023

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 26 de marzo de 2021, la Cooperativa San Pío X de Granada Ltda. -en adelante, C.- instauró demanda de responsabilidad civil extracontractual contra F.C.S.[1], Inversiones Prospectivas OPV[2] y W.A.J.Z.. Alegó que es propietaria del 50% de un inmueble cuyos linderos constan en la escritura pública N.º 1801 del 17 de noviembre de 2004, extendida ante la Notaría 16 de Medellín[3]. No obstante, mediante múltiples maniobras “ilegales”, los demandados afectaron su derecho de dominio, provocando que perdiera una sección de dicho bien equivalente a veintisiete mil metros cuadrados. Ello le produjo un detrimento patrimonial de trece mil quinientos millones de pesos. Por lo anterior, solicitó se les condene solidariamente al pago de dicha suma.

   En la demanda, no se mencionó de forma específica cuál es la actuación concreta que se reprocha al señor J.Z.. Entretanto, respecto de Inversiones Prospectivas OPV, se indicó que construyó un proyecto de vivienda en la zona presuntamente despojada. Y, finalmente, en lo que hace a F.C.S., se precisó que celebró un contrato de fiducia mercantil, en virtud del cual, funge como vocera y administradora del patrimonio autónomo denominado “Urbanización Jardín de los Sueños”, el cual, se constituyó para desarrollar el proyecto en cuestión.

   La demandante centró sus argumentos en la responsabilidad de la entidad fiduciaria. En ese sentido, señaló que esta debe hacerse cargo de los perjuicios causados, comoquiera que incumplió los deberes que le imponen el Código de Comercio, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las Circulares Externas de la Superintendencia Financiera, en tanto, «no tuvo la debida diligencia para examinar donde [sic] era el proyecto, ni estudiar juiciosamente los títulos de adquisición, ni entender que estaba construyendo (patrocinando la construcción) sobre suelo ajeno. Además, al percibir que estaba causando daños antijurídicos no (…) realizó labor alguna para volver las cosas al estado legítimo»[4].

2. Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. Inicialmente, el asunto fue asignado a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Sin embargo, en auto del 11 de noviembre de 2021[5], el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá rechazó la demanda y dispuso su remisión a los jueces administrativos de la misma ciudad. Aseveró que, según el artículo 104 del CPACA, estos últimos son los únicos competentes para pronunciarse al respecto, comoquiera que, entre los demandados se encuentra una entidad pública (F.C.S.).

3. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El expediente se repartió al Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá. Mediante auto del 3 de marzo de 2022[6], esta autoridad se abstuvo de asumir el conocimiento del asunto, propuso conflicto negativo de jurisdicción y, ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional. Consideró que, si bien, F.C.S. es una entidad pública, funciona como una institución financiera, cuya responsabilidad extracontractual está excluida de su competencia, conforme al artículo 105 del CPACA. Por ende, la controversia debe dirimirse ante la jurisdicción ordinaria.

4. El 25 de noviembre de 2022, se repartió el asunto al Magistrado (E) Hernán Correa Cardozo[7]. El 30 de noviembre de 2022, J.C.C.G. se posesionó como Magistrado titular, con efectos a partir del 1° de diciembre del mismo año. Por lo tanto, le correspondió sustanciar el presente asunto.

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, según el artículo 241.11 de la Carta Política.

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando «dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)»[8].

3. En este sentido, el auto 155 de 2019[9] precisó que deben concurrir tres presupuestos para que se configure un conflicto de esa naturaleza:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia surja entre dos o más autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[10].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[11].

   (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer el proceso[12].

4. Para emitir una decisión de fondo, deben acreditarse estos requisitos. De lo contrario la Corte se declarará inhibida para emitir pronunciamiento al respecto.

   En el caso bajo estudio se cumplen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones:

   (i) Presupuesto subjetivo. Dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones niegan ser competentes para resolver el presente asunto, a saber, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá -que integra la jurisdicción ordinaria- y, el Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de la misma ciudad -que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo-.

   (ii) Presupuesto objetivo. La controversia se suscita respecto de la causa judicial promovida por C., con el objeto de obtener el resarcimiento de los perjuicios que presuntamente le irrogaron F.C.S., Inversiones Prospectivas OPV y W.A.J.Z., al afectar parcialmente el dominio que ejercía sobre el inmueble descrito en la escritura pública N.º 1801 del 17 de noviembre de 2004, extendida ante la Notaría 16 de Medellín.

   (iii) Presupuesto normativo. Ambas autoridades expusieron argumentos de índole legal para rechazar su competencia sobre el presente asunto. De un lado, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá adujo que, según el artículo 104 del CPACA, la controversia debe resolverse ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, pues entre las personas demandadas se encuentra una entidad pública (F.C.S.). Por su parte, el Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá sostuvo que, como esta última es una institución financiera, el asunto corresponde exclusivamente a la jurisdicción ordinaria, conforme al artículo 105 ejusdem.

   Asunto objeto de decisión y metodología

5. Verificado el cumplimiento de los presupuestos antedichos, la Corte dirimirá el conflicto suscitado entre las autoridades mencionadas. Con tal propósito, hará referencia a: (i) la competencia jurisdiccional para conocer controversias que involucren entidades públicas que tienen el carácter de instituciones financieras; (ii) el concepto de giro ordinario de los negocios de este tipo de entidades, con énfasis en las sociedades fiduciarias y; (iii) la competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer procesos originados en demandas de responsabilidad civil extracontractual y; (iv) la naturaleza jurídica y objeto social de la Fiduciaria Central. Con fundamento en ello, resolverá el caso concreto.

   Competencia jurisdiccional para conocer controversias que involucren entidades públicas que tienen el carácter de instituciones financieras

6. El artículo 104.1 del CPACA contempla que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá los procesos «relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable». El parágrafo de la misma norma establece que se entenderá por entidad pública «todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%». Por su parte, el artículo 105.1 ibidem señala que, dicha jurisdicción no conocerá «controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades».

7. En síntesis, será competente la jurisdicción de lo contencioso administrativo para definir asuntos relativos a la responsabilidad extracontractual del Estado, salvo que se discuta la actuación de una institución pública enlistada anteriormente y en el marco del giro ordinario de sus negocios. En este último evento, será la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, la llamada a conocer el asunto, en virtud de la cláusula general de competencia contenida en los artículos 15 de la Ley 1564 de 2012 y 12 de la Ley 270 de 1996[13].

   Concepto de giro ordinario de los negocios de las entidades públicas con el carácter de instituciones financieras

8. El giro ordinario de los negocios de las entidades públicas que tienen el carácter de instituciones financieras. El giro ordinario de los negocios en este tipo de entidades públicas es entendido por el Consejo de Estado como un concepto jurídico indeterminado que comprende aquellas actividades relacionadas con el objeto social de la entidad financiera[14]. En el auto 904 de 2021[15], la Corte Constitucional precisó que el mismo abarca las actividades que «i) guarden relación con el objeto social de la entidad pública de carácter financiero o con las funciones catalogadas como financieras en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero- y ii) los que sean conexos al objeto social o actividad financiera determinada en la ley y tengan como finalidad el desarrollo o ejecución de los mismos».

9. Ahora bien, el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero dispone que, entre otras actividades, las sociedades fiduciarias están autorizadas para: (i) tener la calidad de fiduciarios, según lo dispuesto en el artículo 1226 del Código de Comercio, esto es, fungir como administradores de bienes, en virtud de un contrato de fiducia mercantil y; (ii) celebrar encargos fiduciarios que tengan por objeto, entre otros, la administración de bienes o la ejecución de actividades relacionadas con el otorgamiento de garantías por terceros para asegurar el cumplimiento de obligaciones la administración o vigilancia de los bienes sobre los que se constituyan las garantías y la realización de las mismas, con sujeción a las restricciones legales. Además, las sociedades fiduciarias, en desarrollo de su objeto, podrán llevar a cabo todas las operaciones relacionadas con el ejercicio y cumplimiento de obligaciones legales y contractuales y con la ejecución de su objeto social[16].

10. Bajo esas premisas, al resolver un conflicto de competencia entre jurisdicciones relacionado con un proceso ejecutivo en el que intervenía una sociedad fiduciaria de naturaleza pública, la Corte Constitucional concluyó que la celebración de contratos de fiducia mercantil y, en general, la ejecución de las actividades antedichas, sí forma parte del giro ordinario de los negocios de ese tipo de entidades[17], teniendo en cuenta que el ordenamiento jurídico clasifica expresamente esas funciones como financieras. Por ende, las controversias que de surjan sobre el particular deben dirimirse ante la jurisdicción ordinaria.

11. Finalmente, cabe precisar que, esta Corporación también ha reconocido que, dentro de la tipología de la fiducia mercantil, se encuentra la fiducia inmobiliaria, la cual ha sido entendida como «un negocio fiduciario que, en términos generales, tiene como finalidad la administración de recursos y bienes afectos a un proyecto inmobiliario o a la administración de los recursos asociados al desarrollo y ejecución de un proyecto, de acuerdo con las instrucciones señaladas en el contrato»[18]. En el mismo sentido, el Consejo de Estado ha sostenido que, «la fiducia inmobiliaria es un contrato que hace parte de la denominada fiducia mercantil por lo tanto […] en principio, las normas bajo las cuales se debe interpretar son las del Código de Comercio»[19], estatuto al cual se remite el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero para definir las actividades que las sociedades fiduciarias pueden desarrollar.

    Competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer procesos originados en demandas de responsabilidad civil extracontractual contra particulares[20]

12. Esta Corporación ha sostenido que la responsabilidad civil extracontractual es aquella que «se genera a partir de un daño causado, sin que exista una relación contractual previa entre el causante del mismo y el perjudicado, o que a pesar de que existir un contrato anterior, el daño sea completamente ajeno a su objeto. Este régimen funciona bajo el presupuesto de que, quien haya cometido un daño con su conducta sin justificación, tendrá que rectificar lo sucedido para reponer la pérdida causada, en virtud del principio de igualdad, que protege el equilibrio existente entre el autor del daño y el perjudicado»[21]. El fundamento de ese tipo de responsabilidad se encuentra, entre otras disposiciones, en el artículo 2341 del Código Civil, el cual establece: «El que ha cometido un delito o culpa, que ha inferido daño a otro, es obligado a la indemnización, sin perjuicio de la pena principal que la ley imponga por la culpa o el delito cometido».

    Ahora bien, el ordenamiento no asigna directamente a alguna jurisdicción el conocimiento de los procesos, mediante los cuales, se pretenda el resarcimiento de un daño a título de responsabilidad civil extracontractual[22]. Por ello, como se indicó anteriormente, resultan aplicables los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso, en virtud de los cuales, a la jurisdicción ordinaria civil le corresponde el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por ley a otra jurisdicción o especialidad, salvo que la acción u omisión de la cual se deriva el daño alegado, no se endilgue a una entidad pública. En ese caso, como se vio, la competencia será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud del artículo 104.1 del CPACA, sin perjuicio de lo considerado en precedencia sobre las instituciones financieras públicas.

    Naturaleza jurídica y objeto social de F.C.S.

13. Según el certificado de existencia y representación legal que reposa en la plataforma virtual de la Superintendencia Financiera[23], F.C.S. es una «Sociedad Anónima de Economía mixta del orden departamental. Entidad sometida al control y vigilancia por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia». Conforme a la información reportada en su página web[24], su capital está compuesto mayoritariamente (94,97%) con recursos públicos del Instituto para el Desarrollo de Antioquia[25], el cual, es un establecimiento público de fomento y desarrollo del orden departamental[26].

14. Finalmente, el objeto principal de dicha sociedad fiduciaria consiste en «la celebración y ejecución de todos los actos, contratos y operaciones propias de la actitud fiduciaria con sujeción a los requisitos, restricciones y limitaciones impuestas por las leyes, dentro de las cuales se encuentra [sic] las consignadas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, Código de Comercio colombiano y circulares externas expedidas por la Superintendencia Financiera de Colombia. En desarrollo de su objeto social puede la fiduciaria celebrar o ejecutar los contratos y actos que fueren convenientes o necesarios para el cabal cumplimiento de su objeto social»[27].

15. La jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá es el competente para pronunciarse sobre el presente asunto, por las siguientes razones:

    (i) F.C.S. es una entidad pública de carácter financiero. En efecto, es una institución cuyo capital está compuesto por aportes estatales en una proporción superior al 50%, por ende, según el artículo 104 del CPACA, ha de considerarse una entidad pública. Adicionalmente, su objeto social se circunscribe a actividades de índole fiduciario, reguladas por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y sometidas a vigilancia por la Superintendencia Financiera de Colombia.

    (ii) La discusión planteada por el demandante se enmarca en el giro ordinario de los negocios de dicha entidad. Como se explicó, C. adujo que los daños cuya reparación persigue fueron provocados por F.C.S., ante el presunto incumplimiento de los deberes que adquirió al celebrar un contrato de fiducia mercantil, en virtud del cual, funge como vocera y administradora del patrimonio autónomo que se constituyó para desarrollar un proyecto de vivienda en el inmueble descrito líneas arriba.

    Indudablemente, dicha actividad integra el giro ordinario de los negocios de la citada sociedad fiduciaria, teniendo en cuenta que, su objeto social incluye «todos los actos, contratos y operaciones propias de la actitud fiduciaria», conforme a lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el Código de Comercio, normas que califican como una función financiera la labor de administración que se deriva de los contratos de fiducia mercantil, entre los que, como se explicó, también se encuentran los de fiducia inmobiliaria orientados a desarrollar proyectos como el enunciado por el demandante.

    De ahí que, resulte plenamente aplicable la excepción de que trata el artículo 105 del CPACA, en virtud de la cual, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no puede conocer este tipo de asuntos, puesto que, insiste la Sala: (i) se está ante una entidad financiera pública sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera y, (ii) la controversia se deriva directamente de actividades comprendidas en el giro ordinario de sus negocios. La concurrencia de estos dos elementos da lugar a la aplicación de la cláusula residual de competencia contenida en los artículos 15 de la Ley 1564 de 2012 y 12 de la Ley 270 de 1996, es decir que será la jurisdicción ordinaria civil la llamada a conocer este asunto.

    (iii) Los demás demandados en este proceso son particulares. Se trata del señor W.A.J.Z. y la firma Inversiones Prospectivas OPV. El primero es una persona natural de la que no se predica alguna calidad especial o relación con el Estado. Y la segunda es una compañía privada constituida como «entidad sin ánimo de lucro (Organización de economía solidaria), en forma de Organización Popular de Vivienda, con domicilio en Medellín, inscrita en la Cámara de comercio de Medellín, el 10 de mayo de 2001, en el libro 1º, bajo el N.º 978»[28]. Por tanto, las controversias sobre su responsabilidad también atañen a la jurisdicción ordinaria.

16. Conclusión. En consecuencia, la Sala dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda formulada por C. contra F.C.S., Inversiones Prospectivas OPV y W.A.J.Z., de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105 de la Ley 1437 de 2011, 15 de la Ley 1564 de 2012 y 12 de la Ley 270 de 1996.

    Regla de decisión: de conformidad con los artículos 105 de la Ley 1437 de 2011, 15 de la Ley 1564 de 2012 y 12 de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil conocerá los procesos mediante los cuales se pretenda la declaratoria de responsabilidad extracontractual, tanto de particulares, como de entidades financieras públicas vigiladas por la Superintendencia Financiera, siempre que la discusión se relacione con el giro ordinario de los negocios de estas últimas.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,