Auto nº 162/23 de Corte Constitucional, 13 de Febrero de 2023

1. Trámite de tutela

   1.1. El 4 de abril de 2014, ante una solicitud de la representante legal de la Junta Social Pro-Reubicación de Tabaco, el Personero Municipal de Hatonuevo (La Guajira) presentó acción de tutela contra los Ministerios de Minas y Energía, del Interior, del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y la empresa Carbones del Cerrejón Limited y solicitó el amparo de los derechos a la igualdad, a la autonomía étnica, a la consulta previa, al desarrollo sostenible e integridad cultural y social de la comunidad de El Tabaco.

   1.2. Como sustento de la tutela, el personero indicó que las entidades accionadas habían cometido una grave violación a los derechos fundamentales de la comunidad de El Tabaco, por no haber convocado al proceso de consulta previa entre la población y la empresa Carbones del Cerrejón Limited, según lo exige el Convenio 169 de 1989 de la OIT y por la obligación que tiene el Cerrejón de reconstruir, reasentar o reubicar física y socialmente a la comunidad de El Tabaco, toda vez que fue dicha empresa quien solicitó que se expropiara el territorio ancestral donde estaba asentada la población de El Tabaco, y realizó las exploraciones y explotaciones de carbón.

   1.3. En sentencia del 30 de abril de 2014, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de La Guajira negó por “improcedente” la tutela. Adujo que no se acreditó el cumplimiento de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, toda vez que las resoluciones expedidas por el Ministerio de Minas y Energía podían ser controvertidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y entre la expedición de los actos administrativos mencionados y la interposición de la tutela transcurrieron 14 años. Adicionalmente, aseveró que la controversia versaba sobre asuntos de rango legal, por lo que no involucraba “en situación de conexidad, derechos fundamentales” y que frente al proceso de reubicación y reconstrucción física y social de la comunidad de El Tabaco existía una providencia del 7 de mayo de 2002, proferida por la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia.

   1.4. La Sala de Decisión de Tutelas Nro. 3 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia confirmó la sentencia de primera instancia porque existía cosa juzgada frente a la solicitud de readecuación física y social. De esta manera, los interesados debían acudir a las vías ordinarias para resolver los demás asuntos reclamados.

   1.5. Mediante auto del 22 de agosto de 2014, la Sala de Selección Número Ocho de la Corte Constitucional escogió el expediente de la referencia para efectos de revisión.

   1.6. A través de la sentencia T-329 de 2017,[1] la Sala Sexta de Revisión concedió el amparo de los derechos fundamentales de la comunidad de El Tabaco, en especial sus derechos a una vida digna y a un mínimo vital, como comunidad étnicamente diferenciada. Concretamente, la Sala resolvió lo siguiente:

   PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos vigente en este proceso.

   SEGUNDO.- REVOCAR la sentencia proferida el 28 de mayo de 2014 por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó en segunda instancia la decisión adoptada el 30 de abril de 2014 por la Sala de Casación Penal del Tribunal Superior de Riohacha, La Guajira, en virtud de la cual se negó la protección constitucional rogada y, en su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales de la comunidad de Tabaco, en especial sus derechos a una vida digna y a un mínimo vital, como comunidad étnicamente diferenciada.

   TERCERO.- ORDENAR a las partes dentro del proceso que tomen las medidas adecuadas y necesarias para reactivar el plan de trabajo y los acuerdos pactados en torno a ‘la Red Tabaco de desarrollo endógeno”, para propiciar la reubicación y el restablecimiento de la comunidad de Tabaco. En cualquier caso, en el término de cinco meses, contados a partir de la notificación de la presente sentencia, deben estar en marcha las medidas que se decida adoptar. Para el efecto se deberá definir un espacio de participación incluyente, que asegure la posibilidad de que la comunidad de Tabaco pueda efectivamente ejercer su derecho de participación. De forma similar, se ORDENA a la comunidad de Tabaco tomar las medidas adecuadas y necesarias para colaborar armónicamente con el proceso de reactivación del acuerdo y de los pactos previamente suscritos.

   CUARTO.- ORDENAR a los representantes de la Red Tabaco que verifiquen de manera concreta y detallada los créditos otorgados a los habitantes de Tabaco por esa Red y establecer si el cobro de estos generan una vulneración de sus derechos al mínimo vital o dignidad humana, caso en el cual será pertinente tomar las medidas adecuadas y necesarias para que por ningún motivo se ponga en riesgo el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas de la Comunidad. En cualquier caso, estas decisiones se han de tomar antes de cinco meses, contados a partir de la notificación de la presente sentencia.

   QUINTO.- REMITIR copias del expediente a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y la Contraloría General de la República para que, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, conformen un comité de verificación del cumplimiento de los acuerdos pactados entre Carbones del Cerrejón, la comunidad de Tabaco y el Municipio. En caso de encontrar incumplimientos específicos o vulneraciones concretas de derechos fundamentales, estos órganos deberán adelantar las acciones correspondientes. Se deberá prestar especial atención a que se cumpla el plazo establecido en las órdenes anteriores.

   SEXTO.- Se ordena, por Secretaría General, REMITIR copia del expediente al Tribunal Administrativo de Riohacha para lo de su competencia.

   SÉPTIMO.- LIBRAR las comunicaciones –por la Secretaría General de la Corte Constitucional–, así como DISPONER las notificaciones a las partes –a través del Juez de tutela de instancia–, previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

   1.7. Mediante auto del 10 de diciembre de 2019, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de La Guajira ordenó dar cumplimiento al numeral séptimo de la sentencia T-329 de 2017, en el sentido de notificar a las partes.

2. Incidente de desacato, requerimientos y solicitud de informes

   2.1. El 20 de abril de 2021, la señora I.E.P.A., actuando en calidad de miembro de la Comunidad Afrodescendiente de El Tabaco, accionante en el trámite de tutela y representante legal de la Junta Social Pro-Reubicación de Tabaco presentó incidente de desacato en el que solicita que se ordene a Carbones del Cerrejón Limited cumplir con lo ordenado por la Corte Constitucional en los resolutivos segundo, tercero y cuarto. Concretamente pretende que se ordene a la empresa que pague los dineros “por Conceptos del Mínimo Vital a cada Familia de La Comunidad Afrodescendiente de Tabaco, de acuerdo al ordinal segundo”[2] y realice la reconstrucción social de la Comunidad Afrodescendiente de El Tabaco de conformidad con los ordinales segundo y tercero. Finalmente, pide que se ordene a la Defensoría del Pueblo, a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República que cumplieran con lo ordenado en el numeral quinto de la parte resolutiva.

   2.2. Mediante auto del 8 de noviembre de 2021, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de La Guajira requirió a las entidades involucradas para que informaran si habían dado cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia T-329 de 2017.

   2.3. Por medio de auto del 12 de noviembre de 2021, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de La Guajira le solicitó al municipio de Hatonuevo que informara si dio cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional y requirió a la señora I.E.P.A. para que indicara cuál o cuáles son los incumplimientos específicos frente a lo ordenado en la sentencia T-329 de 2017.

   2.4. La señora I.E.P.A. manifestó en documento[3] que (i) C.C.L. estaba en la obligación de realizar el proceso de reconstrucción social de la comunidad, (ii) el Tribunal estaba dilatando el trámite judicial, por lo que puso en conocimiento del asunto a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para que investigara las posibles irregularidades y (iii) formuló denuncias en la Fiscalía General de la Nación por los delitos de prevaricato y por las amenazas de muerte dirigidas a ella y a su familia. Precisó que abandonó el departamento de La Guajira y señaló a dos funcionarios de la empresa Carbones Cerrejón Limited como los responsables de realizar dichas amenazas.

   2.5. El municipio de Hatonuevo y Carbones Cerrejón Limited presentaron informes de cumplimiento de la sentencia T-329 de 2017 cuyos contenidos serán resumidos a continuación.

   Accionado

   Contenido del informe

   Municipio de Hatonuevo

   (La Guajira)

   Expresó que las gestiones adelantadas se concentraban en organizar mesas de trabajo con Carbones Cerrejón Limited, la Junta Social Pro-Reubicación de Tabaco y los miembros de la instancia de la Red de Tabaco para el cumplimiento del propósito municipal. Se destacaron las siguientes reuniones:

   - 7 de junio de 2019: Se dispuso realizar una reunión incidental para analizar la situación del predio Cruz y la revisión por parte de la empresa, y los representantes de la comunidad de disponer una nueva selección de gestores de Tabaco.

   - 2 de octubre de 2019: Se definieron fechas y actores.

   - 19 de noviembre de 2019: Presentación de asistentes, contextualización al alcalde electo, lectura de acta y verificación de compromisos.

   - 17 de enero del año 2020: Debate acerca del alcance de las órdenes estipuladas en la sentencia.

   - 24 de enero del año 2020: Participación única de la comunidad de Tabaco y designación de miembros adicionales que venían representando a la comunidad.

   - 29 de enero del año 2019: Solicitud para que se suscriban las invitaciones para el acompañamiento de las autoridades de control y protección de derechos, definición de fecha del espacio autónomo y se realizó moción de información a cargo del Cerrejón.

   - 11 de marzo del año 2020: Presentación de instancia coordinadora al municipio de Hatonuevo y socialización de los alcances de la misma.

   - 24 de marzo del año 2020: Socialización del alcance del espacio autónomo y continuación de trabajo conjunto para dar cumplimiento a la sentencia.

   - 10 de marzo del año 2021: Reinicio del plan de trabajo con la comunidad de H..

   Por su parte, se refirió al proyecto de convenio para la caracterización o el estudio socioeconómico de la población de Tabaco y que por las circunstancias de la pandemia se aportaría una suma inferior a la inicialmente pactada.

   Informó que no se ha adelantado ninguna obra debido a que la empresa Carbones Cerrejón Limited solo entregó el inmueble hasta 2017 y es necesaria la elaboración de un censo o caracterización económica.

   Precisó que el 11 de agosto de 2021 se firmaría convenio para la caracterización de la comunidad. Finalmente, adujo que la empresa accionada es la responsable de adoptar las medidas de reparación y que la Red Tabaco es una política ajena al municipio.

   C.d.C.L.

   Aseveró que en cumplimiento de la orden tercera de la sentencia se concertaron espacios de participación y un plan de acción.

   En los espacios de diálogos mencionados se concertó y reglamentó la función del comité de seguimiento del convenio como el espacio participativo para reactivar el plan de trabajo para la reubicación de la comunidad de Tabaco.

   2.6. La Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación como integrantes del comité de verificación del cumplimiento de los acuerdos pactados establecido en el resolutivo quinto de la sentencia T-329 de 2017 presentaron informes en los que señalaron lo que se resume en la siguiente tabla.

   Entidad

   Contenido del informe

   Contraloría General de la República

   Manifestó que, en virtud de la orden quinta de la sentencia T-329 de 2017, en el mes de febrero del año 2020 se creó el comité de verificación y seguimiento del que también hace parte la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo.

   Resaltó que la entidad ha participado en espacios o actividades como sesiones virtuales y visitas a la comunidad y que estaba pendiente la elaboración de un convenio macro entre municipio y empresa para establecer alcance y presupuesto de la caracterización de quienes son ex residentes de Tabaco.

   Puso de presente que la comunidad solicitó replantear los acuerdos firmados en 2008 y en informe se estableció que que no hay existencia de una veeduría constituida, pero se encuentra una instancia coordinadora y la Junta Social Pro-Reubicación. Adujo que la comunidad está dispuesta a negociar acerca de la reubicación e indemnización integral, de manera que esta se presente en igualdad frente a lo que se ha otorgado a otras comunidades de La Guajira.

   Solicitó el que no se tenga como incumplida la orden quinta.

   Procuraduría General de la Nación

   Explicó que se dio cumplimiento al numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia T-329 de 2017. Expuso que hizo parte del comité de seguimiento a través de su delegado para asuntos étnicos.

   Informó que los directivos de C.C.L. fueron convocados, se les solicitó informe acerca del cumplimiento de la providencia y se adelantaron varias reuniones que se realizaron virtualmente a causa de la pandemia.

   Sostuvo que el 8 y 11 de septiembre de 2021 se adelantaron visitas al municipio de Hatonuevo para articular el proceso de caracterización y establecer diálogo con la comunidad. Se suscribió un compromiso con la alcaldía y el Ministerio del Interior para acompañar la caracterización.

   Destacó que, del 4 al 8 de octubre de 2021, se realizaron visitas en Riohacha, Maicao, Hatonuevo, Albania, B., F., V.N., Urumita y Mina Cerrejón.

3. Auto de la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de La Guajira

   3.1. Mediante auto del 18 de marzo de 2022, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de La Guajira expuso que ante el desconocimiento de lo ordenado en una sentencia de tutela se puede acudir simultáneamente al trámite de cumplimiento y/o sancionar a la autoridad incumplida a través del incidente de desacato, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991.

   3.2. Aseguró que, por regla general, el competente para conocer del trámite de cumplimiento es el juez de primera instancia. Sin embargo, destacó que “la Corte constitucional en reciente decisión,[4] ha establecido que puede verificar la observancia de sus sentencias y tramitar el incidente de desacato en las siguientes situaciones:”

   3.2.

   “(i) cuando ha habido manifiesto incumplimiento de las decisiones de tutela, sin que los jueces de primera instancia hayan podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, (ii) o dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces, o (iii) cuando, en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo”[5].

   3.3. La autoridad judicial indicó que en los numerales tercero, cuarto y quinto de la sentencia T-329 de 2017 se impartieron órdenes complejas y lo resuelto “conlleva a una dificultad de garantizar el cumplimiento de órdenes impuesta por las entidades accionadas, en donde no se pueden imponer términos irrevocables o perentorios para el cumplimiento de los mandatos proferidos, más aún cuando lo pretendido por la accionante es que se efectivice el goce efectivo de sus derechos y la reubicación total del Pueblo de Tabaco”.[6]

   3.4. Expuso que las órdenes complejas requieren de la adopción de diversas actuaciones que garanticen el derecho a la participación, pues, según las entidades vinculadas al trámite, se necesita desplegar medidas adecuadas y necesarias para reactivar el plan de trabajo y los acuerdos pactados en torno a la Red Tabaco de desarrollo endógeno “para propiciar la reubicación y el restablecimiento de la comunidad de Tabaco, lo cual conlleva a que deban realizar un conjunto de acciones administrativas dirigidas a identificar los aspectos institucionales, presupuestales y técnicos necesarios para el cabal cumplimiento de la orden, así como evaluar las estrategias y procedimientos procedentes para la materialización de la decisión y garantizar la participación de las partes vinculadas al fallo de tutela”.[7]

   3.5. Concluyó que se configuraba una de las excepciones para que la Corte Constitucional asumiera el incidente de desacato “toda vez que, conforme a la orden emitida en la sentencia T 329 de 2017, un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo”.

   3.6. La Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de La Guajira resolvió abstenerse de continuar con el incidente de desacato que presentó la señora I.E.P.A., en calidad de representante legal de la Junta Social Pro-Reubicación de Tabaco. En consecuencia, remitió el expediente a la Corte Constitucional para que, conforme a lo establecido en los autos 032 de 2013[8] y 107 de 2021,[9] asuma la competencia para tramitar y decidir acerca del supuesto desacato.

4. Manifestación de impedimento y decisión

   4.1. El 31 de marzo de marzo 2022, la suscrita magistrada ponente manifestó impedimento para conocer sobre el incidente de desacato respecto de la sentencia de la referencia, remitido por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de La Guajira. Concretamente, manifestó que se encontraba incursa en la causal de impedimento prevista en el numeral 6º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, por haber “participado dentro del proceso”. Expuso que se desempeñó como Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República entre el 7 de agosto de 2010 y el 27 de febrero de 2017 y “que durante el “proceso [de tutela] intervinieron varias entidades estatales, entre ellas, el Director Programa Presidencial para el Desarrollo Integral Población Afrocolombiana, Negra, Palenquera y Raizal (sic), de la Presidencia de la República”.

   4.2. Mediante auto 585 del 26 de abril de 2022, se declaró infundado el impedimento manifestado para conocer del incidente de desacato de la sentencia T-329 de 2017.

5. Solicitud presentada por la Comunidad Afrocolombiana del Corregimiento El Tabaco

   5.1. El 8 de agosto de 2022, la señora I.E.P.A. y otras catorce personas,[10] quienes aseguraron pertenecer a la Comunidad Afrocolombiana del Corregimiento El Tabaco (municipio de Hatonuevo, departamento de La Guajira) y ser miembros de la organización comunitaria Junta Social Pro-Reubicación de Tabaco, presentaron petición dirigida a la presidenta de la Corte Constitucional respecto del trámite del incidente de desacato a la sentencia T-329 de 2017.

   5.2. En el documento mencionaron los antecedentes históricos de la comunidad de El Tabaco, aseguraron que se presentó un desalojo forzado, así como una expropiación arbitraria y, de esta manera, enunciaron las acciones y recursos jurídicos que han interpuesto desde el año 1992 hasta el 2014 para solicitar la protección de sus derechos fundamentales y colectivos.

   5.3. Posteriormente, se refirieron al trámite de cumplimiento de lo ordenado en la sentencia T-329 de 2017 y solicitaron a la Corte Constitucional que (i) informara el estado del incidente de desacato, (ii) conceda una audiencia pública a las víctimas de El Tabaco y la Junta Social Pro-Reubicación de Tabaco para que puedan manifestar su situación, percepciones y propuestas sobre el cumplimiento de lo ordenado, (iii) considere incluir un delegado de la Corporación en el Comité de Verificación y Seguimiento al cumplimiento que pueda reportar la manera como avanza y las dificultades que se presenten en el proceso de reparación integral y (iv) que los oriente sobre la manera como procede y se hace efectivo su derecho fundamental a la consulta previa como comunidad afrodescendiente que fue desalojada forzosamente.

1. Corresponde a la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional pronunciarse frente a (i) la decisión de Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la Guajira de abstenerse de tramitar el incidente de desacato frente a lo resuelto en la sentencia T-329 de 2017 y (ii) la solicitud remitida por la Comunidad Afrocolombiana del Corregimiento El Tabaco en el marco del trámite incidental.

2. De conformidad con lo previsto en el Decreto 2591 de 1991,[11] es obligación de los particulares y de las autoridades a quienes se atribuya la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, cumplir sin dilaciones el fallo que resuelve la acción de tutela. La obligación de cumplir con las providencias judiciales constituye un imperativo del Estado social y democrático de derecho; es un elemento integrante del derecho al acceso a la administración de justicia, en tanto, no sólo implica la posibilidad de acudir ante las autoridades judiciales para obtener una resolución al problema jurídico planteado, sino que también significa que se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el juez y se restablezcan los derechos que fueron vulnerados.[12] La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que “la administración de justicia y, de manera especial, el juez que dictó la providencia judicial, no pueden ser indiferentes o ajenos a su cumplimiento”.[13]

3. Igualmente, el artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[14] y el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos,[15] exigen no solamente la implementación de un recurso sencillo, efectivo y breve que ampare los derechos fundamentales, sino que también obliga a las autoridades competentes a cumplir las decisiones al resolverlo.

4. En este entendido, el Decreto 2591 de 1991 es claro en consagrar que el juez a quien le correspondió pronunciarse en primera instancia dentro del trámite de la acción de tutela mantiene su competencia hasta que se restablezca en su integridad el derecho fundamental vulnerado o hasta que se eliminen las causas de su amenaza.[16]

5. Para el efecto, puede adelantarse un trámite de cumplimiento (art. 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991), en el que el juez de primera instancia, de oficio o a solicitud del interesado o del Ministerio Público, puede adelantar todas las gestiones necesarias para poner fin a la vulneración o amenaza del derecho fundamental del accionante. Por su parte, el incidente de desacato (art. 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991) puede llevar a que el accionado se persuada de cumplir la orden de tutela, propende por sancionar con arresto o multa a quien con responsabilidad subjetiva desatienda las órdenes proferidas en sentencias de tutela y su conocimiento corresponde exclusivamente al juez de primera instancia.

6. La jurisprudencia constitucional ha reconocido la posibilidad excepcional de que sea la misma Corte Constitucional la que verifique directamente el cumplimiento de los fallos de tutela en supuestos como los que se enuncian a continuación:

   (i) Cuando el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por la Corte, no adopta medidas conducentes.

   (ii) Cuando se ha presentado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela, sin que el juez de primera instancia haya podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o cuando dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces.

   (iii) Cuando el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste.

   (iv) Cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato.

   (v) Cuando resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional.

   (vi) Cuando la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados.

   (vii) Cuando en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo.[17]

7. En el auto 265 de 2019, [18] la Sala Especial de Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 expuso que, (i) como regla general, recae en los jueces de primera instancia la labor de seguimiento y verificación del cumplimiento de las sentencias de tutela; (ii) sin embargo, en casos excepcionales, la Corte Constitucional puede conservar o retomar la competencia para monitorear el cumplimiento de sus decisiones; (iii) uno de esos casos excepcionales se presenta cuando existen órdenes complejas proferidas en el marco de un estado de cosas contrario al marco constitucional. Además, (iv) esta competencia es preferente; y (v) en su ejercicio, la Corte es autónoma para establecer cuándo y cómo intervenir.

8. Por su relevancia y pertinencia en el asunto objeto de análisis, resulta necesario advertir que las órdenes emitidas en sede de tutela pueden ser diversas y uno de los criterios para clasificarlas atiende al grado de complejidad, circunstancia en la que se distingue entre órdenes simples u órdenes complejas, cuyas características se delimitarán en la siguiente tabla.[19]

   Órdenes simples

   Órdenes complejas

   Número de acciones a realizar

   La orden se encamina a obligar a hacer o abstenerse de hacer una única acción.

   La orden se traduce en un conjunto de acciones u abstenciones.

   Número de sujetos y/o autoridades obligados

   La acción u omisión ordenada suele ser de competencia exclusiva de una sola autoridad.

   El conjunto de acciones o abstenciones ordenadas involucran la actividad coordinada de varios sujetos y/o autoridades.

   Plazo para el cumplimiento

   La orden generalmente se debe cumplir en un plazo de 48 horas o dentro de un término relativamente corto.

   La orden requiere de un plazo superior al general de 48 horas o de un período relativamente extenso para su cabal cumplimiento.

9. Dentro de las órdenes complejas “se agrupa la subclase de las órdenes estructurales -de modo que todas las órdenes estructurales son órdenes complejas, aunque no todas las órdenes complejas son órdenes estructurales”.[20] La Corte ha definido cada una de estas categorías.

10. La Sala Tercera de Revisión indicó en la sentencia T-086 de 2003[21] que las órdenes complejas son “mandatos de hacer que generalmente requieren del transcurso de un lapso significativo de tiempo, y dependen de procesos decisorios y acciones administrativas que pueden requerir el concurso de diferentes autoridades y llegar a representar un gasto considerable de recursos, todo lo cual suele enmarcarse dentro de una determinada política pública”. Por su parte, la Sala Quinta de Revisión aseguró en el auto 548 de 2017[22] que las órdenes complejas en estricto sentido son aquellas que, con independencia de si existe o no una declaratoria de estado de cosas inconstitucional, “consagran un entramado de acciones e instituciones coordinadas que deben hacerse para intervenir en el asunto concreto y en el marco de las denuncias hechas en el escrito de tutela, con el fin de asegurar el ejercicio de los derechos fundamentales”.

11. Tal como lo ha reiterado esta Corporación,[23] las órdenes complejas se caracterizan por lo siguiente:

    (i) No se enmarcan necesariamente en la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional.

    (ii) Pueden involucrar a un número representativo de accionantes.

    (iii) Suelen evaluar la vulneración de varios derechos fundamentales determinados.

    (iv) Su emisión usualmente demanda la acción coordinada de varias entidades estatales.

    (v) No implican indefectiblemente el diseño y ejecución de políticas públicas —aunque pueden incluirlas—.

12. Por otra parte, las órdenes estructurales abordan un problema de la misma naturaleza y un “área completa de acción del Estado que requiere de su intervención mancomunada” e “implican el diseño y ejecución de una política pública coherente, con todo el procedimiento que ello supone en términos de medidas legislativas, administrativas y operacionales”.[24]

13. La jurisprudencia constitucional[25] ha enunciado algunas características de las órdenes estructurales que se presentan a continuación:

    (i) Se enmarcan usualmente en la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional.[26]

    (ii) Involucran a un número representativo de tutelantes.

    (iii) E. la vulneración de varios derechos fundamentales.

    (iv) Su solución solo es viable por la acción coordinada de varias entidades estatales.

    (v) Implica el diseño y ejecución de políticas públicas.

14. La distinción entre los tipos de órdenes resulta relevante al momento de verificar su cumplimiento. Tratándose de las órdenes estructurales el escrutinio es más estricto y exigente por la naturaleza de los asuntos y respecto de las órdenes complejas procede un escrutinio judicial moderado o menor,[27] “pues en estos casos lo que se busca es identificar el nivel más alto posible de cumplimiento, teniendo en cuenta las características propias del caso y su contexto, pero sin entrar a valorar necesariamente el resultado obtenido”.[28] Al respecto, la Sala Plena de esta Corte determinó que este tipo de órdenes deben ser entendidas en el marco de las obligaciones de medio,[29] para cuyo cumplimiento se debe verificar que “se hayan llevado a cabo todas las actividades idóneas y necesarias, dentro de sus competencias constitucionales y legales y la reserva de lo posible”.[30]

Acerca de la decisión de la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la Guajira de abstenerse de tramitar el incidente de desacato frente a lo resuelto en la sentencia T-329 de 2017

1. Por regla general, recae en los jueces de primera instancia la labor de seguimiento y verificación del cumplimiento de las sentencias de tutela y, en el proceso de la referencia, la Sala Séptima de Revisión encuentra que no se acredita una circunstancia excepcional, conforme a la cual, pueda asumir la competencia.

2. Para comenzar, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de La Guajira resolvió abstenerse de tramitar el incidente de desacato que presentó la señora I.E.P.A. y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que asumiera la competencia, de conformidad con lo establecido en los autos 032 de 2013[31] y 107 de 2021.[32] Conviene precisar que en las providencias citadas por la autoridad judicial de La Guajira se enuncian los eventos excepcionales en los que esta Corporación puede verificar la observancia de sus sentencias y tramitar el incidente de desacato. Sin embargo, en las decisiones se resolvió que la Corte debía abstenerse de asumir la competencia.

3. Ahora bien, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de La Guajira indicó que la Corte Constitucional debía asumir el trámite incidental porque en la sentencia T-329 de 2017 se impartieron órdenes complejas, a lo que se sumaba la dificultad de garantizar su cumplimiento. En palabras del Tribunal:

   “[E]sta Sala evidencia que el presente caso encuadra dentro del tercer ítem que otorga competencia a la Corte Constitucional, para continuar con el incidente por desacato, toda vez que, conforme a la orden emitida en la sentencia T 329 de 2017, un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo”.

4. La Corte Constitucional solo es competente para verificar el cumplimiento de sus decisiones de tutela en los eventos que fueron reseñados en el acápite de consideraciones, cuya interpretación es restrictiva por tratarse de cláusulas exceptivas.[33] Tal como pasará a explicarse, lo expuesto por la autoridad judicial de La Guajira no corresponde a la causal invocada que se refiere a los casos en que “en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo”.

5. Inicialmente, en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia T-329 de 2017 se ordenó a las partes dentro del proceso que tomaran “las medidas adecuadas y necesarias para reactivar el plan de trabajo y los acuerdos pactados en torno a ‘la Red Tabaco de desarrollo endógeno’, para propiciar la reubicación y el restablecimiento de la comunidad de Tabaco”. Además, se ordenó a la comunidad de Tabaco “tomar las medidas adecuadas y necesarias para colaborar armónicamente con el proceso de reactivación del acuerdo y de los pactos previamente suscritos”.

6. Por su parte, en el resolutivo cuarto de la providencia se ordenó a los representantes de la Red Tabaco que verificaran de forma concreta y detallada los créditos otorgados a los habitantes de Tabaco y establecieran si el cobro de estos generaba una vulneración de sus derechos al mínimo vital o dignidad humana, caso en el cual era pertinente tomar las medidas adecuadas y necesarias para que no se pusiera en riesgo el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas de la comunidad.

7. Dicho esto, aunque en la sentencia T-329 de 2017 se emitieron órdenes complejas, pues se traducen en un conjunto de acciones que involucran la actividad coordinada de varias autoridades y requieren un plazo relativamente extenso para su cumplimiento, lo cierto es que la Corte Constitucional solo excepcionalmente verifica directamente el cumplimiento de sus fallos y es autónoma para establecer cuándo y cómo intervenir. De este modo, la simple adopción de órdenes complejas por parte de las diferentes salas de esta Corporación no trae consigo que estas deban asumir dicha competencia, tal como la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de La Guajira planteó de manera equivocada.

8. Además, estas órdenes complejas no se enmarcan en la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional,[34] como lo aseguró la autoridad que remitió el trámite por competencia y no pueden catalogarse como estructurales. Sobre este asunto, en el auto 083 de 2020,[35] se estableció que la causal invocada por la autoridad judicial de La Guajira “exige requisitos cualificados relacionados con la naturaleza del estado de cosas inconstitucional”,[36] circunstancia que no se acredita en el caso analizado.

9. Así pues, los magistrados que profirieron la sentencia T-329 de 2017 adoptaron las órdenes complejas que consideraron idóneas para superar la vulneración de los derechos fundamentales de la comunidad de Tabaco y la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de La Guajira tiene el deber de adelantar todas las acciones tendientes a garantizar el cumplimiento de lo resuelto en la providencia, de acuerdo con las facultades conferidas por los artículos 23, 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991.

10. Tampoco encuentra esta Sala que se configure otra de las hipótesis para asumir la competencia. En el presente asunto, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de La Guajira ha proferido los autos que se relacionan a continuación:

    - Mediante auto del 10 de diciembre de 2019, ordenó dar cumplimiento al numeral séptimo de la sentencia T-329 de 2017, de forma que se notificara a las partes e intervinientes. A su vez, resolvió que se expidiera constancia de ejecutoria y se archivara nuevamente el expediente una vez se surtiera la notificación.

    - Por medio de auto del 8 de noviembre de 2021, requirió a las entidades involucradas en la orden emitida en la sentencia T-329 de 2017 para que informaran sobre el cumplimiento del fallo.

    - A través de auto del 12 de noviembre de 2021, solicitó al municipio de Hatonuevo que informara si dio cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional y requirió a la señora I.E.P.A. para que indicara cuál o cuáles son los incumplimientos específicos frente a lo ordenado en la sentencia T-329 de 2017.

    - Finalmente, por auto del 18 de marzo de 2022, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de La Guajira se abstuvo de tramitar el incidente de desacato frente a lo resuelto en la sentencia T-329 de 2017.

11. De la exposición de las actuaciones adelantadas por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de La Guajira queda claro que esta autoridad judicial profirió autos en los que requirió a las autoridades involucradas para que se pronunciaran acerca del cumplimiento de lo ordenado y, a partir de la interpretación equivocada de la jurisprudencia constitucional pretendió abstenerse de asumir el incidente de desacato. En este sentido, la autoridad que conoció la tutela en primera instancia debe ejercer su competencia, analizar el grado o estado de la ejecución y, de ser el caso, adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección.

12. Sobre este punto, en el auto 640 de 2017,[37] la Sala Plena estudió la solicitud de cumplimiento y de apertura de incidente de desacato de la sentencia SU-587 de 2016 y no accedió a lo pretendido, entre otras cosas, porque no advertía la presencia de alguna de las causales de excepción. Además, porque del estudio de las actuaciones puestas en conocimiento no se observaba que el juez de primera instancia hubiera adoptado las medidas que resultaran necesarias para asegurar la ejecución de las órdenes de tutela, frente a las cuales se alegaba el incumplimiento y, por esa vía, tampoco podía valorarse si la adopción de esas medidas ha sido insuficiente o ineficaz. Frente a este punto, aseguró que “el juzgado de instancia optó por proferir un auto en el que intenta justificar su incompetencia en el trámite del asunto, en lugar de proceder a requerir el cumplimiento de las órdenes impartidas a las autoridades accionadas en la Sentencia SU-587 de 2016, para asegurar el restablecimiento de los derechos comprometidos, actuación que, en principio y por regla general, le correspondía adelantar”.

13. En suma, la Sala no asumirá el estudio del incidente, pues con ello vaciaría de contenido las normas que asignan la competencia sobre la materia en el juez o, en este caso, el Tribunal al que le correspondió pronunciarse en primera instancia dentro del trámite de la acción de tutela. De esta manera, se abstendrá de tramitar el incidente de desacato de la sentencia T-329 de 2017 y, de conformidad con lo expuesto, remitirá las diligencias a la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de La Guajira para lo de su competencia.

14. Adicionalmente, esta Sala advertirá a la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de La Guajira, para que atienda su obligación de velar por el estricto cumplimiento de la sentencia T-329 de 2017, según los deberes establecidos en el Decreto 2591 de 1991.

    Estudio de lo pretendido por la Comunidad Afrocolombiana del Corregimiento El Tabaco

15. Solicitud para que la Corte Constitucional convoque una audiencia pública con los miembros de la comunidad del corregimiento de El Tabaco y la Junta Social Pro-Reubicación de Tabaco. De conformidad con expuesto con anterioridad, la competencia para tramitar el incidente de desacato corresponde a la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la Guajira, ya que no se acreditó uno de los supuestos que habilitan a esta Corporación para que, de manera excepcional, asuma la competencia para hacer efectivo el cumplimiento de la sentencia de la referencia.

16. Petición para que se considere incluir un delegado de la Corte Constitucional dentro del comité de verificación del cumplimiento de los acuerdos pactados entre Carbones del Cerrejón, la comunidad de Tabaco y el municipio. La comunidad señaló que incluir a un delegado de la Corte Constitucional permitiría que se reportara de manera inmediata y directa “la manera cómo avanza y las dificultades que existen en el proceso de reparación integral de las víctimas de El Tabaco”.

    En este caso, se denegará la solicitud de acompañamiento porque en el numeral quinto de la parte resolutiva se estableció con precisión que las autoridades que deben conformar el comité de verificación del cumplimiento de los acuerdos pactados son la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y la Contraloría General de la República. Adicionalmente, los magistrados de la Sala Sexta de Revisión que profirieron la sentencia T-329 de 2017 resolvieron no conservar la competencia para conocer el cumplimiento de las órdenes impartidas y, en consecuencia, el trámite del incidente de desacato corresponde al juez de primera instancia.[38]

17. Solicitud de orientación sobre la efectividad del derecho de la comunidad a la consulta previa. Tratándose de este asunto, es importante indicarle a las personas que manifestaron ser integrantes de la Comunidad Afrocolombiana del Corregimiento El Tabaco y miembros de la organización comunitaria Junta Social Pro-Reubicación de Tabaco que, tal como se ha reiterado en diferentes providencias, de conformidad con el artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional no tiene competencia para resolver consultas, interrogatorios, dudas, inconformidades e interrogantes de los ciudadanos o para esclarecer el contenido de sus decisiones, ya que su función es jurisdiccional y no consultiva.[39]

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,