Auto nº 184/23 de Corte Constitucional, 15 de Febrero de 2023

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El alcalde de Guamal, M., creó la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios, a través del Decreto 0101092017 del 1º de septiembre de 2017. Esta decisión se fundamentó en la situación especial que atravesaba el municipio, al no contar con una empresa que se encargara de la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo[1]. El decreto estableció que la Unidad estaría adscrita a la Secretaría de Planeación y Obras Públicas del municipio, con el fin de asumir temporalmente la administración, operación y mantenimiento de los sistemas que prestan los mencionados servicios.

2. Mediante la Resolución 10 del 1° de septiembre de 2017[2], el señor I.M.Á. fue nombrado en provisionalidad en el cargo de nivel asistencial de “operario de aseo”, clasificado con el código 472 correspondiente al empleo de “ayudante” del nivel asistencial[3], de la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios anteriormente mencionada (en adelante, también la “Unidad”). Ese mismo día, se posesionó en dicho cargo[4]. Al respecto, afirmó que correspondía al empleador pagar las prestaciones sociales, entre estas, las cesantías causadas durante el año 2017 por las labores realizadas. Estas debían consignarse en un fondo a más tardar el 15 de febrero de 2018, pero la demandada no efectuó el pago. Por esa razón, interpuso una demanda ordinaria laboral contra el municipio de Guamal, M. – Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios, en la que solicitó principalmente[5] que: (i) se declare que la demandada no ha cancelado las cesantías correspondientes a 2017, (ii) se condene al pago de esta prestación causada durante ese periodo, (iii) se condene igualmente al pago de la sanción de un día de salario por cada día de retardo, a partir del 16 de febrero de 2018 hasta la fecha en que consigne las cesantías adeudadas y (iv) la indexación de las sumas debidas[6].

3. Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. El Juzgado Único Laboral del Circuito de El Banco, M., decidió declarar su falta de jurisdicción por medio del Auto del 24 de febrero de 2021[7]. Afirmó que, de acuerdo con la Resolución 10 de 2017, el cargo del demandante era de carrera y de nivel asistencial, por lo cual, su vinculación era la de un empleado público[8]. De este modo, concluyó que el litigio debía ser dirimido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y ordenó la remisión del expediente.

4. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Una vez remitido el expediente, el caso le correspondió en reparto al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de S.M.[9]. El 7 de abril de 2021, el apoderado del accionante solicitó a ese despacho declarar el conflicto de competencia entre jurisdicciones[10], pues sostuvo que el actor era un trabajador oficial debido a que se dedicaba al mantenimiento de obras públicas y se desempeñaba como tal dentro de una empresa de servicios públicos domiciliarios[11].

5. El Juzgado Administrativo propuso el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones por medio del Auto del 12 de octubre de 2021. Argumentó que la calidad del servidor público no se determina por la naturaleza del acto de vinculación, sino por los factores orgánico y funcional[12]. Si bien por regla general quienes prestan sus servicios personales a los entes territoriales tienen la calidad de empleados públicos, son trabajadores oficiales cuando sus actividades se relacionan con la construcción y sostenimiento de obras públicas[13]. Consideró que el accionante ostentaba la calidad de trabajador oficial al desempeñarse como operario de aseo en la Unidad de Servicios Públicos de Guamal. Por estos motivos, concluyó que el conocimiento del caso correspondía a la jurisdicción ordinaria laboral, en aplicación de los artículos 104.4[14] y 105.4[15] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA)[16] y el 2.2.30.1.1 del Decreto 1083 de 2015[17]. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional.

6. Mediante correo electrónico del 10 de mayo de 2022, la secretaría de aquel despacho judicial envió el proceso a la Corte Constitucional[18]. El 1º de noviembre de 2022, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia al despacho del entonces magistrado encargado H.C.C. y el expediente fue enviado el 3 de noviembre del mismo año[19]. Una vez electo por el Senado de la República, el magistrado J.C.C.G. tomó posesión de su cargo en propiedad el 30 de noviembre de 2022 con efectos a partir del 1° de diciembre siguiente[20]. Por lo tanto, le correspondió sustanciar el asunto de la referencia.

Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[21].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones[22]

8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[23].

9. En este sentido, el Auto 155 de 2019[24] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[25].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[26].

   (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[27].

   El caso cumple con los presupuestos de los conflictos de competencia entre jurisdicciones

10. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

    (i) Presupuesto subjetivo. El conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado Único Laboral del Circuito de El Banco) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de S.M.).

    (ii) Presupuesto objetivo. Existe una controversia entre el Juzgado Único Laboral del Circuito de El Banco y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de S.M. en relación con la autoridad competente para conocer el proceso promovido por I.M.Á. contra el municipio de Guamal, M. –Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios. El propósito de la demanda es declarar que la accionada no ha cancelado las cesantías causadas durante el periodo laborado en 2017. De forma consecuente, el actor solicita el pago de aquellas, con la sanción por incumplimiento en el pago de prestaciones sociales y la indexación de las sumas adeudadas.

    (iii) Presupuesto normativo. Ambos despachos enuncian fundamentos de índole jurídica que soportan sus posiciones, dirigidas a negar su competencia en relación con el proceso[28]. De una parte, el Juzgado Único Laboral del Circuito de El Banco fundamentó su posición en la vinculación del actor que, al ser de carrera a nivel asistencial, indica que tenía la calidad de empleado público. De otra, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de S.M. argumentó que la naturaleza de la entidad y de las funciones del demandante como operario de aseo, permiten concluir que era un trabajador oficial. De esa forma, en su concepto, el asunto se enmarca en lo dispuesto en los artículos 104.4 y 105.4 del CPACA y el 2.2.30.1.1 del Decreto 1083 de 2015.

    Asunto objeto de decisión y metodología

11. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Único Laboral del Circuito de El Banco y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de S.M.. Para ese fin, se referirá a: (i) las modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios personales y las reglas de competencia jurisdiccional; (ii) la naturaleza jurídica de la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios de Guamal, M.; y, (iii) a partir de esas consideraciones, la Sala resolverá el conflicto de la referencia.

    Modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios personales y las reglas de competencia jurisdiccional. Reiteración de jurisprudencia[29]

12. Existen tres modalidades de vinculación de las personas naturales con el Estado para la prestación de servicios personales: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y (iii) como contratistas, mediante la suscripción de un contrato estatal de prestación de servicios[30]. Las dos primeras implican una relación de naturaleza laboral, a diferencia de la tercera en la que el vínculo es establecido mediante un contrato estatal[31].

    Los empleados públicos ejercen sus funciones previo nombramiento y posesión en el cargo. Por su parte, los trabajadores oficiales se vinculan por medio de la celebración de un contrato de trabajo que delimita los servicios a los que se obligan[32]. En todo caso, la ley define qué servidores públicos tienen una u otra condición, a partir de “la naturaleza jurídica de la entidad pública para la que se presta el servicio o las funciones que se desempeñen”[33].

13. La jurisprudencia constitucional[34] ha reconocido, con fundamento en los artículos 5° del Decreto Ley 3135 de 1968[35] y 4° del Decreto 2127 de 1945[36], que, por regla general, las personas que trabajan en los entes territoriales, ministerios o entidades descentralizadas son empleados públicos. En estas entidades los trabajadores oficiales son la excepción, al desempeñar primordialmente actividades de construcción y mantenimiento de obras públicas[37]. Contrariamente, en general las personas se vinculan a las empresas industriales y comerciales del Estado en calidad de trabajadores oficiales. Los empleados públicos en este último caso son la excepción y ostentan cargos de administración y dirección.

14. En cuanto a la competencia jurisdiccional, es relevante recordar que corresponde a la jurisdicción ordinaria conocer de los asuntos que no estén asignados a otra autoridad, de acuerdo con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996[38] y 15 del Código General del Proceso[39]. Conforme con el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[40], la especialidad laboral es competente para conocer, entre otros, (i) los conflictos originados en el contrato de trabajo[41], y (ii) los relacionados con la ejecución de obligaciones que surjan de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social que no hayan sido asignados a otra autoridad[42].

    A su vez, en virtud del artículo 104.4 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer los asuntos laborales “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”[43]. El artículo 105 excluye de la competencia de esta jurisdicción los conflictos relativos a la relación laboral entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales[44].

15. La Corte Constitucional ha definido que es necesaria la concurrencia de dos criterios para definir que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para resolver estos asuntos: el orgánico y el funcional, esto es, “la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda”[45]. Resulta necesario analizar la naturaleza del vínculo del demandante con el Estado y las funciones que desarrolla para distinguir si se trata en principio de un empleado público o de un trabajador oficial. En lo que respecta a los asuntos originados en una relación laboral, la jurisdicción de lo contencioso administrativo será competente únicamente en los casos en que el conflicto involucre a una entidad estatal y a un empleado público, en situación legal y reglamentaria.

    En el Auto 1595 de 2022[46], la Sala Plena de este Tribunal estudió un conflicto suscitado entre la jurisdicción ordinaria laboral y la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer del medio de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por un profesional universitario en contra de las Unidades M.es de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA), con el fin de obtener el pago de las cesantías. En ese caso, la Sala determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente. Esto, porque las reglas de vinculación de la entidad demandada al momento de causarse las prestaciones sociales demandadas eran las de carrera administrativa, contenidas en el artículo 9º del Decreto 1929 de 1994.

    En este caso la Sala determinó que, de conformidad con el artículo 104.4 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente para conocer de los procesos en los que se pretenda el reconocimiento y pago de acreencias laborales derivadas, prima facie, de una relación legal y reglamentaria entre un servidor público y el Estado. Esto, porque las reglas de vinculación de la entidad demandada al momento de causarse las prestaciones laborales pretendidas eran las de carrera administrativa, contenidas en el artículo 9º del Decreto 1929 de 1994.

    Ahora bien, siguiendo el criterio de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia[47], en el Auto 1360 de 2022[48], esta Corte resaltó que “por regla general, las ocupaciones de cocina, limpieza, aseo y celaduría, por sí mismas no determinan la naturaleza jurídica del vínculo laboral, pues su cargo solamente podrá ser catalogado como de trabajador oficial en cuanto esté relacionado con la construcción, conservación o sostenimiento de una obra pública”. Por lo tanto, para concluir que el cargo desempeñado corresponde al de un trabajador oficial, debe comprobarse su relación con la construcción, conservación o sostenimiento de una obra.

    Naturaleza jurídica y régimen laboral de la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios de Guamal, M.

16. El alcalde de Guamal, M., creó la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios a través del Decreto 0101092017 del 1º de septiembre de 2017. Como parte de los considerandos, fundamentó esta determinación en el artículo 365 superior que define que los municipios prestarán directamente los servicios públicos, cuando las características del servicio lo permitan y resulte conveniente y aconsejable[49]. El artículo 1º del aludido decreto le asignó temporalmente a la entidad “la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo”. Además, la Unidad quedó adscrita a la Secretaría de Planeación y Obras Públicas y se dispuso que contaría con autonomía, administrativa, presupuestal y financiera[50].

17. El precitado decreto también reguló lo relativo a la planta de personal de la Unidad y dispuso la creación de 13 cargos[51]. Tres de los empleos correspondieron al cargo de operarios de aseo catalogados como de carrera administrativa[52]. Estos fueron clasificados con el código 472 que, de acuerdo con el artículo 20 del Decreto 785 de 2005[53], corresponde al empleo denominado “ayudante” del nivel asistencial. Dentro del manual de funciones de la Unidad, definió como propósito principal de este cargo ejecutar labores de campo y operativas “en el desarrollo. (sic) De la misión institucional”[54].

18. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de S.M. es el competente para pronunciarse sobre el presente asunto, conforme a las consideraciones del auto 330 de 2021, que en esta oportunidad se extienden al caso analizado. Lo anterior, por las siguientes razones:

    (i) La controversia tuvo origen en la relación laboral entre el demandante y la Unidad. Los medios probatorios anexos a la demanda permiten inferir que I.M.Á. prestó sus servicios personales como operario de aseo a la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios de Guamal, a partir del 1º de septiembre de 2017. En efecto, fue nombrado en el cargo y se posesionó en esa misma fecha[55]. Con fundamento en esta relación laboral, reclama el pago de las cesantías causadas durante el año 2017 y otras prestaciones asociadas.

    (ii) Criterio orgánico: la naturaleza jurídica de la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios de Guamal. El Decreto 0101092017 del 1º de septiembre de 2017 creó la Unidad adscrita a la Secretaría de Planeación y Obras Públicas de Guamal, con el fin de que asumiera temporalmente la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo municipales. Esta determinación se debió a que Guamal no contaba con una empresa que cumpliera este fin. A esto se sumó que no fue posible agotar el procedimiento establecido en la Ley 142 de 1994, debido a que nadie se presentó a la invitación pública realizada. En estas circunstancias, el municipio asumió de manera directa la prestación de los servicios públicos mencionados. Lo anterior indica que el asunto cumple con el criterio orgánico como primer presupuesto para asignar la competencia a la jurisdicción contencioso administrativo y permite verificar que la Unidad no se constituyó como empresa industrial y comercial del Estado.

    (iii) Criterio funcional: el demandante se vinculó a la Unidad mediante acto administrativo y sus funciones no correspondían en principio con la construcción y mantenimiento de obras públicas. En el expediente se evidencia que I.M. se vinculó a la Unidad por medio de la Resolución 10 del 1º de septiembre de 2017. El manual de funciones de la accionada[56] definió los cargos de operario de aseo como de carrera administrativa a nivel asistencial, por lo cual se concluye, prima facie, que este fue el régimen aplicable a su relación laboral con la entidad. Esta forma de vinculación, como se ha señalado, es propia de los empleados públicos.

    En lo relativo a la naturaleza de las funciones que desempeñó el accionante, se debe señalar que preliminarmente no resultan coincidentes con la construcción y mantenimiento de obras públicas. El referido manual de funciones establece que los operarios de aseo, catalogados con el código “472”, estarían encargados principalmente de (i) la recolección y disposición final de basuras en el casco urbano del municipio, (ii) apoyar el reparto de la facturación de los servicios públicos y (iii) las demás que fueran asignadas de acuerdo con la naturaleza del cargo y las necesidades del servicio. De acuerdo con esta disposición, las labores de campo y operativas del cargo corresponderían a la misión institucional de la Unidad. Por estos motivos, en el presente asunto se acredita el criterio funcional.

19. Conclusión. Todos estos elementos permiten inferir razonablemente que, en principio, el accionante prestó sus servicios personales a un ente territorial, en virtud de una vinculación legal y reglamentaria, y cumplió funciones distintas a la construcción y mantenimiento de obras públicas. En consecuencia, concurren los criterios orgánico y funcional para asignar a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de la demanda promovida por I.M.Á. contra el municipio de Guamal, M. –Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios.

    Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las demandas que pretendan el pago de prestaciones sociales en favor de trabajadores que, en principio, desarrollen sus funciones en una entidad pública en virtud de una relación legal y reglamentaria, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 104.4 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,