Auto nº 270/23 de Corte Constitucional, 2 de Marzo de 2023

1. La demanda de competencia desleal. El 13 de enero de 2016, la sociedad Colombia Móvil S.A. E.S.P (en adelante, “Colombia Móvil”) interpuso demanda de competencia desleal “de mayor cuantía” en contra de Comunicación Celular S.A. (en adelante, “Comcel”). Esto, por considerar que Comcel habría incurrido en una serie de conductas que configurarían actos de competencia desleal, desconociendo lo previsto en la Ley 256 de 1996 y, por esa vía, causando perjuicios a Colombia Móvil. En concreto, Colombia Móvil argumentó que Comcel realizó actos violatorios de la ley de competencia para “obtener la portación de líneas de [su] compañía hacia su red”[1] y llevó a cabo la venta de líneas con numeración de Colombia Móvil previamente portadas. Como pretensiones, solicitó que (i) se declare que Comcel “ha sido reincidente”[2] en actos de competencia desleal; (ii) se condene a Comcel a suspender la ejecución de las conductas denunciadas; (iii) se indemnice por los perjuicios materiales causados, los cuales estima en $12.489.832.138 y (iv) se condene a la demandada en costas judiciales y agencias en derecho.

2. Admisión de la demanda, contestación y declaratoria de falta de jurisdicción. El asunto le correspondió a la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante, la “SIC”), quien admitió la demanda el 19 de febrero de 2016[3]. Tras múltiples actuaciones judiciales, el 12 de marzo de 2019, la SIC resolvió declarar su “falta de jurisdicción” y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca[4]. Esto, porque Colombia Móvil es una sociedad “mayoritariamente pública, en la medida en que su accionista mayoritario es la sociedad UNE EPM Telecomunicaciones S.A., la cual tiene como participación el 99.99% de las acciones de la sociedad”[5], por lo que puede considerarse como “una entidad de carácter público”[6]. Argumentó que, al ser una entidad pública, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es “la llamada a dirimir la presente controversia”[7], por cuanto, de un lado, dicha jurisdicción conoce las discusiones sobre “la reparación del daño antijurídico producido por [un] particular”[8] a una entidad pública por “actos de competencia desleal”[9] y, de otro, porque la competencia jurisdiccional de la SIC se enmarca únicamente en “asuntos civiles o mercantiles vinculados a los derechos de propiedad industrial y actos de competencia desleal”[10]. Lo anterior de acuerdo con los artículos 104 y 140 del CPACA[11].

3. Conflicto de jurisdicciones. El asunto correspondió por reparto a la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (en adelante, el “Tribunal Administrativo”). El 5 de marzo de 2020, el Tribunal Administrativo declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y promovió un conflicto negativo de jurisdicciones entre este y la SIC para que fuera resuelto ante la Sección Primera del Consejo de Estado. En criterio del Tribunal, la SIC era competente para tramitar la demanda, porque (i) la misma no versa sobre la legalidad de un acto administrativo, sino sobre la presunta causación de un daño entre un particular y una entidad pública derivados de la supuesta comisión de actos de competencia desleal; (ii) la competencia de la SIC en materia de competencia desleal aplica a todos los participantes del mercado, sin distinguir a las sociedades de economía mixta; (iii) las disposiciones de la Ley 256 de 1996 y del Código General del Proceso (en adelante, CGP), son aplicables a este caso por encima de las normas del CPACA debido al criterio de especialidad y (iv) la SIC ya ha reconocido su competencia en asuntos similares. Esta decisión fue objeto de recurso de reposición por parte de la parte demandante, y, el 30 de septiembre de 2020, el Tribunal Administrativo repuso el numeral segundo de dicho auto, en el sentido de que el expediente debía ser remitido al Consejo Superior de la Judicatura y no al Consejo de Estado.

4. Remisión del expediente. El 27 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió el expediente a la Secretaría General de la Corte Constitucional. Luego, el 3 de junio de 2022, el expediente fue repartido a la magistrada sustanciadora[12].

1. Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual versa sobre la competencia para conocer de la demanda instaurada por Colombia Móvil S.A. E.S.P en contra de Comunicación Celular S.A., por la presunta comisión de conductas de competencia desleal y el reclamo de los perjuicios que de ellas se derivan. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, hará referencia a las reglas relacionadas con la jurisdicción competente para conocer las controversias que involucran actos de competencia desleal (sección II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.5 infra).

3. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades de diferentes jurisdicciones que administran justicia “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[14], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

   Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [15].

2. Presupuesto objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[16].

3. Presupuesto normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[17].

8. La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por el contrario, la Corte debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con algunas de estas exigencias.

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala constata que la controversia para conocer la demanda interpuesta por Colombia Móvil en contra de Comcel configura un conflicto negativo de jurisdicciones, por las siguientes razones:

   · Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades que actúan en distintas jurisdicciones: Por un lado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[18]. Por otro lado, la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio que, según lo ha definido la Corte Constitucional, es una autoridad administrativa que ejerce funciones jurisdiccionales excepcionales a prevención, junto con los jueces civiles del circuito, en los asuntos relativos a la violación de las normas sobre competencia desleal y, por lo tanto, actúan como parte de la jurisdicción ordinaria para esos asuntos[19].

   · Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, porque versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por Colombia Móvil en contra de Comcel, la cual debe ser decidida en un trámite de naturaleza judicial.

   · Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que ambas autoridades judiciales expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 3 supra).

4. Jurisdicción competente para conocer de las controversias sobre actos de competencia desleal que involucran a entidades públicas

10. La Superintendencia de Industria y Comercio es la autoridad competente para conocer las demandas sobre competencia desleal. La Sala Plena, en los autos 1036[20], 1756[21], 1764[22], 1842[23] y 1908[24] de 2022, fijó la regla de decisión según la cual la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es competente para conocer de las acciones declarativas y de condena en las que sea parte una empresa industrial y comercial del Estado cuando se discuten actos de competencia desleal descritos en los artículos 7 y 18 de la Ley 256 de 1996. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha entendido que las acciones de competencia desleal que persiguen la declaración de ilegalidad de los actos realizados, la remoción de los efectos producidos por aquellos y la indemnización de los perjuicios ocasionados al demandante[25], son conocidas por la Superintendencia de Industria y Comercio, conforme al criterio de prevención, de acuerdo con el artículo 24 del CGP[26] y los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998.

11. Así mismo, la Sala Plena ha sido enfática en señalar que, en virtud del principio de especialidad normativa, la regulación de los actos de competencia desleal excluye la aplicación de la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, la competencia de la SIC opera con independencia de que la naturaleza de la parte demandada sea la de una sociedad de economía mixta. Esto, por tres razones: primero, porque la Ley 256 de 1996, que contempla las acciones previstas para amparar la libre y leal competencia económica, abarca a todos los actores del mercado y su aplicación no se basa en un criterio subjetivo de la calidad del demandado mediante dichas acciones. Segundo, por cuanto, de acuerdo con el artículo 461 del Código de Comercio, las sociedades de economía mixta se sujetan al derecho privado y a la jurisdicción ordinaria, salvo disposición legal en contrario[27]. Tercero, debido a que el artículo 24 del CGP es una norma especial que asigna competencia jurisdiccional a la SIC, circunscrita a materias precisas y sujeta al criterio de especialidad. Según este último, en cuanto a competencia desleal se refiere, es la naturaleza de las pretensiones y no la de las partes la que determina la competencia de la SIC[28]. Al respecto, el artículo 3° de la Ley 256 de 1996 es claro en señalar el ámbito subjetivo de las normas de competencia desleal en el entendido de que estas aplican “tanto a los comerciantes como a cualesquiera otros participantes en el mercado”.

12. La Sala Plena reconoce que el numeral 2 del artículo 13 de la Ley 270 de 1996, modificada por el artículo 6 de la Ley 1285 de 2009, instituye que las autoridades administrativas ejercen funciones jurisdiccionales “respecto de conflictos entre particulares, de acuerdo con las normas sobre competencia y procedimiento previstas en las leyes”. Al respecto, la Sala considera que tal disposición no puede interpretarse bajo el entendido de que las autoridades públicas se encuentran excluidas de la competencia jurisdiccional de la SIC en materia de competencia desleal. Lo anterior, por tres razones.

13. Primero, porque la jurisprudencia constitucional ha entendido que, si bien dicha norma restringía la competencia de las funciones jurisdiccionales de autoridades administrativas a conflictos entre particulares, en aras de que las mismas tuvieran un rol imparcial, el legislador también podía asignar nuevas funciones de esta naturaleza dentro de los límites de la Constitución[29]. Segundo, porque, en ejercicio de lo anterior, el legislador asignó a la SIC la competencia para pronunciarse sobre demandas de competencia desleal, la cual, señala expresamente que su ámbito de aplicación abarca “tanto a los comerciantes como a cualesquiera otros participantes en el mercado” (artículo 3° de la Ley 256 de 1996). En criterio de la Sala, esta competencia incluye la posibilidad de conocer de procesos en los que forme parte una entidad pública (ver párr. 10 y 11 supra). Esto, porque (i) dichas disposiciones buscan proteger la libre competencia y las entidades públicas que acuden al mercado lo hacen como participantes del mismo y (ii) es la naturaleza de las pretensiones y no de los sujetos lo que determina la competencia de la SIC. Tercero, porque la Constitución no prohíbe que las autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales conozcan de procesos en los que sean parte entidades públicas[30].

14. En tales términos, la Sala concluye que, a partir de una lectura sistemática de los artículos 3° de la Ley 256 de 1996, 13.2 de la Ley 270 de 1996 y 24 del CGP, así como del principio de especialidad normativa, la SIC tiene competencia para conocer de los procesos de competencia desleal, lo que, en este caso, no excluye aquellos en los que sea parte una entidad pública.

15. Por otro lado, es importante señalar que, recientemente, la Sala Plena resolvió dos casos similares al caso sub examine. En el Auto 1764 de 2022, la Sala resolvió un conflicto negativo de jurisdicción entre la SIC y la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para conocer de una solicitud de medidas cautelares previa a la presentación de una demanda de competencia desleal adelantada por Comcel en contra de Colombia Móvil. En aquella ocasión, la Corte Constitucional declaró que la SIC era la autoridad competente para conocer de las demandas declarativas y de condena sobre la presunta comisión de actos de competencia desleal, sin importar que en el extremo pasivo de la acción se encuentre una sociedad de economía mixta. Así mismo, en el Auto 1908 de 2022, la Sala determinó que la SIC era competente aun cuando la entidad demandante era una entidad pública. En ese caso, la Sala Plena resolvió un conflicto de jurisdicciones entre la SIC y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, relativo a la acción de competencia desleal presentada por el Departamento de Cundinamarca y la Empresa de Licores de Cundinamarca contra tres sociedades. La Sala Plena declaró que la SIC era la autoridad competente para conocer de la demanda, sin importar que la misma hubiese sido promovida por entidades públicas.

16. Regla de decisión. La Jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de la acción declarativa y de condena en materia de competencia desleal, lo que incluye la competencia a prevención que se dispone a favor de la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio, sin importar que la parte demandante de la acción sea una sociedad de economía mixta, conforme con lo dispuesto en la Ley 256 de 1996, en el artículo 461 del Código de Comercio y en el literal b) del numeral 1° del artículo 24 del Código General del Proceso.

5. Caso en concreto

17. La Superintendencia de Industria y Comercio, es la competente para conocer el caso sub examine. La Sala Plena considera que la demanda presentada por Colombia Móvil en contra de Comcel debe ser conocida por la SIC, a prevención, por las siguientes razones:

    (i) La demanda versa sobre actos presuntamente contrarios a la libre competencia. Como se señaló en el párrafo 1 supra, Colombia Móvil interpuso una demanda de competencia desleal en contra de Comcel en la que pretende, fundamentalmente, la declaratoria de que dicha entidad incurrió en prácticas anticompetitivas y se le condene al pago de perjuicios que le ocasionaron dichas conductas. En tales términos, las pretensiones de la demanda versan sobre la presunta violación de normas relativas a la competencia desleal, en los términos del artículo 24 del CGP, las cuales son competencia de la SIC.

    (ii) La naturaleza jurídica de Colombia Móvil no altera la competencia de la SIC para conocer la demanda. De acuerdo con la SIC, Colombia Móvil tiene un capital mayoritariamente público y, en consecuencia, es una entidad pública cuyas controversias deben ser resueltas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, contrario a lo expuesto por dicha entidad, la jurisprudencia reiterada y uniforme de la Corte Constitucional ha determinado que, en virtud del principio de especialidad normativa, las controversias relativas a la presunta comisión de actos de competencia desleal son competencia de la jurisdicción ordinaria, en este caso, en cabeza de la SIC. Esto, sin importar si la parte demandante es una entidad pública.

18. En ese orden de ideas, la Sala Plena concluye que la jurisdicción competente para conocer la demanda sub examine es la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, en cabeza de la SIC en el presente caso. Por lo tanto, la Sala ordenará remitirle a dicha autoridad el expediente CJU-2336, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,