Auto nº 290/23 de Corte Constitucional, 8 de Marzo de 2023
| Número de sentencia | 290/23 |
| Fecha | 08 Marzo 2023 |
| Número de expediente | CJU-1989 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 290 DE 2023
Expediente: CJU-1989.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Ochenta y Cinco Civil Municipal de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud.
Magistrado sustanciador:
José Fernando Reyes Cuartas
Bogotá D.C., ocho (8) de marzo de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO
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El 13 de junio de 2017, mediante apoderado general y ante la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante Supersalud), la Sociedad Comercial Clínica Partenón Ltda (en adelante Clínica Partenón) instauró demanda contra la Aseguradora Solidaria de Colombia Entidad Cooperativa (en adelante Aseguradora Solidaria) para que se dirimiera el conflicto de glosas y/o devoluciones suscitado entre esas entidades, por valor de quinientos veintiséis mil quinientos noventa y seis pesos ($526.596), resultantes de la facturación por los servicios de salud prestados[1].
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Por Auto A2017-001824 del 10 de agosto de 2017, la Supersalud reconoció personería jurídica al apoderado general de la Clínica Partenón, admitió la demanda[2] y corrió traslado a la demandada[3].
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Mediante Auto[4] A2020-001957 del 8 de septiembre de 2020, la Supersalud rechazó la demanda y remitió el expediente a los Juzgados Civiles Municipales de Bogotá -oficina de reparto, al considerar que “carece de competencia para conocer del presente asunto”, por las siguientes razones:
(i) La aseguradora, dentro del proceso de auditoría a las facturas por los servicios de salud presentadas por la entidad prestadora de esos servicios, puede formular las objeciones que estime necesarias según las particularidades del caso y conforme lo previsto en el Código de Comercio, de modo que puede desbordarse la competencia de la Supersalud para conocer de las mismas.
(ii) De conformidad con la cláusula general o residual de competencia establecida en el artículo 15 del Código General del Proceso: “(…) Corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria. (…)”.
(iii) Según lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 17 ibidem, los jueces civiles municipales conocen en única instancia, entre otros asuntos, “De los procesos contenciosos de mínima cuantía, incluso los originados en relaciones de naturaleza agraria, salvo los que correspondan a la jurisdicción contencioso administrativa.” Y, según lo previsto en el numeral 1º del artículo 18, conocen en primera instancia “De los procesos contenciosos de menor cuantía, incluso los originados en relaciones de naturaleza agraria, salvo los que correspondan a la jurisdicción contencioso administrativa.”
(iv) En atención a lo indicado en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, posteriormente modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, y en lo señalado en el literal f) del citado artículo, las controversias suscitadas en torno a las objeciones a la facturación por la prestación del servicio de salud que son suscitadas por una compañía de seguros, como sucede en este caso con la Aseguradora Solidaria, son ajenas al conocimiento de la Supersalud, pues se trata de un sujeto prestador de un servicio de naturaleza financiera, como lo es el contrato de seguro.
(v) Al tratarse el asunto de un conflicto suscitado entre el demandante que funge como consumidor financiero de la Aseguradora Solidaria, con ocasión de la ejecución y el cumplimiento de las obligaciones contractuales que asumió por la actividad aseguradora que desarrolla, será competente para conocer de la presente controversia, los Jueces Civiles Municipales de Bogotá, por ser el juez del domicilio del demandado, según lo fijado en el numeral 1º del artículo 28 del Código General del Proceso.
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El 31 de agosto de 2021, el proceso se repartió[5] al Juzgado Treinta y Tres Civil Municipal de Bogotá, el cual, en auto[6] del 13 de septiembre del mismo año, rechazó “de plano” el “proceso por falta de competencia” en razón de la cuantía y remitió el expediente a los Juzgados de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá -oficina de reparto-. Expuso que, según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 17 del Código General del Proceso, lo previsto en los Acuerdos PCSJA18-10880 del 31 de enero de 2018 y PCSJA18-11068 del 27 de julio de 2018, proferidos por el Consejo Superior de la Judicatura, y lo establecido en el artículo 8 ibidem, corresponde a los referidos juzgados el conocimiento de procesos de mínima cuantía; y como quiera que en este caso las pretensiones no superan el valor de $36.341.040.oo, ese despacho carece de competencia para asumir el conocimiento del mismo.
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El 6 de octubre de 2021, el asunto correspondió por reparto al Juzgado Ochenta y Cinco Civil Municipal de Bogotá.
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Mediante auto[7] del 10 de febrero de 2022, y al traer a colación lo previsto en los artículos 1º del Acuerdo PCSJA18-11127 del 12 de octubre de 2018, 17 del Código General del Proceso y 41 de la Ley 1122 de 2007, y lo explicado por la Superintendencia Financiera en el concepto número 2019087729-003 del 24 de septiembre de 2019, el Juzgado Ochenta y Cinco Civil Municipal de Bogotá expuso que el objeto materia de la controversia planteado con la demanda no es un asunto contractual existente entre la entidad aseguradora y alguno de sus asegurados, sino que se provoca por la demandante como entidad IPS adscrita al Sistema General de Seguridad Social en Salud y la aseguradora enjuiciada en virtud del aseguramiento en salud que afianzó mediante la póliza SOAT referida en el escrito de la demanda. Es patente que la inspección y vigilancia de ambas entidades, en su rol de aseguramiento en salud, hace parte del sistema general de seguridad social y, por ello, el propósito de la contienda no es otro que aquellos que se enmarcan dentro de la competencia jurisdiccional atribuida por la Ley a la Supersalud. El juzgado (i) declaró “la falta de jurisdicción y de competencia para conocer del proceso”; (ii) propuso conflicto negativo de jurisdicción; y (iii) remitió el expediente a la Corte Constitucional para lo correspondiente.
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El expediente se repartió al magistrado sustanciador el 11 de octubre de 2022 y remitido al despacho el 14 de octubre siguiente[8].
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones. Reiteración de jurisprudencia[9]
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos que surjan entre diferentes jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[10]. No obstante, como se recordó en el Auto 245 de 2022, “esta disposición no confiere a esta Corte facultad alguna para resolver conflictos de competencia que se susciten entre autoridades judiciales que forman parte de una misma jurisdicción”.
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Se ha precisado que ese tipo de conflictos deben ser resueltos al interior de cada jurisdicción[11], por cuanto así lo han establecido, por ejemplo, la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia[12]; la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[13]; y la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso[14].
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Respecto a las funciones jurisdiccionales que ejercen algunas autoridades administrativas en virtud del inciso 3º del artículo 116 Superior[15], se ha indicado[16] que el ejercicio de esas funciones jurisdiccionales por las autoridades administrativas implica que, funcionalmente, los entes de la rama ejecutiva a los que se les atribuyen ejercen la actividad propia de la rama judicial del poder público[17]. De modo que una vez se formula una demanda ante aquellos, desplazan a la autoridad judicial que legal y constitucionalmente tiene el deber de administrar justicia frente a ese asunto[18].
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En desarrollo de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha determinado que: (i) cuando la Supersalud ejerce sus facultades jurisdiccionales “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial”[19]; (ii) “los Tribunales Superiores del Distrito Judicial tienen la condición de superiores funcionales de la Superintendencia Nacional de Salud, cuando esta ejerce funciones jurisdiccionales”[20]; (iii) la Supersalud, pese a ser una autoridad administrativa, “desarrolla atribuciones jurisdiccionales cuyo ejercicio corresponde, funcionalmente, a la jurisdicción ordinaria”[21]; (iv) “[c]uando la Superintendencia Financiera ejerce funciones jurisdiccionales para la protección del consumidor financiero, integra la jurisdicción ordinaria funcionalmente y de forma excepcional”[22]; (v) “la Delegatura para asuntos jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio -una autoridad de la rama ejecutiva que, si bien no hace parte de la estructura orgánica de la jurisdicción ordinaria, sí desempeña funciones jurisdiccionales propias de ella-”[23]; y (vi) cuando la Supersalud ejerce funciones jurisdiccionales, “se asimila funcional y no orgánicamente a un juzgado de la jurisdicción ordinaria”[24].
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De tal suerte que en el evento que las autoridades administrativas, por ejemplo, la Supersalud, planteen conflictos de competencia en el marco del ejercicio excepcional de sus funciones jurisdiccionales, y si esos conflictos se proponen con las autoridades de la jurisdicción competente para resolver ordinariamente el asunto, “est[os] deberá[n] ser resuelto[s] por el superior de la autoridad judicial desplazada”[25].
Naturaleza y funciones jurisdiccionales de la Supersalud. Breve caracterización
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La Supersalud es una autoridad administrativa nacional de naturaleza técnica adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica y goza de autonomía administrativa y patrimonio independiente[26]. Entre otras funciones, se le atribuyó la de ejercer la facultad jurisdiccional y de conciliación de conformidad con los parámetros fijados por el legislador[27].
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El ejercicio de esa facultad jurisdiccional y de conciliación lo efectúa a través de su delegatura para asuntos jurisdiccionales y conciliables. Con la finalidad de garantizar la prestación efectiva del derecho a la salud de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, en virtud del artículo 116 Superior, y con las mismas facultades conferidas a un juez, conoce y decide en derecho, entre otros casos, los referentes a “[C]onflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.”[28]
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Los fallos que adopte la Supersalud en el marco de ese trámite jurisdiccional se deben notificar por el mecanismo más efectivo y ágil. Esos fallos pueden apelarse dentro de los 3 días siguientes a la notificación de las mismas. De concederse la apelación, debe enviarse el asunto al Tribunal Superior del Distrito Judicial -Sala Laboral- del domicilio del recurrente[29].
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En Sentencia C-119 de 2008, la Corte Constitucional se pronunció frente a la constitucionalidad del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. En cuanto al parágrafo 1º de esa disposición legal, precisó que cuando la Supersalud ejerce sus facultades jurisdiccionales “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial”[30]. Agregó que esa apelación la conocen los tribunales como “superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia.”[31]
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Ahora bien, el artículo 139 de la Ley 1564 de 2012 reglamenta la competencia para desatar los conflictos de competencia suscitados dentro de la jurisdicción ordinaria y atribuye su conocimiento al “superior funcional común a las dos autoridades” en conflicto. El inciso 5º de esa norma establece que “[c]uando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada.”[32]
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La Corte Constitucional no es la autoridad competente para dirimir el conflicto de competencia sub examine[33]. Vista la situación fáctica y jurídica del presente asunto conforme a lo establecido en la parte motiva de esta providencia (supra 8 a 17), la Sala Plena encuentra que no se configuró un conflicto entre jurisdicciones, sino que se trata de un conflicto de competencias entre autoridades judiciales que orgánica y funcionalmente forman parte de la misma jurisdicción. En efecto, la controversia que aquí se analiza se suscitó entre el Juzgado Ochenta y Cinco Civil Municipal de Bogotá -una autoridad que orgánicamente hace parte de la jurisdicción ordinaria- y la Supersalud -una autoridad de la rama ejecutiva que, si bien no hace parte de la estructura orgánica de la jurisdicción ordinaria, lo cierto es que sí desempeña funciones jurisdiccionales propias de ella-.
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En su lugar, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, S.M., por ser el superior jerárquico de las autoridades involucradas, especialmente de la Supersalud, es la llamada a dirimir el conflicto sub examine, según lo precisado en la sentencia C-119 de 2008 y lo previsto en el inciso 5º del artículo 139 de la Ley 1564 de 2012. Por consiguiente, la Sala Plena se declarará inhibida para decidir este asunto y ordenará el envío del expediente al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, S.M., para que (i) resuelva el conflicto de competencia entre el Juzgado Ochenta y Cinco Civil Municipal de Bogotá y la Supersalud y (ii) comunique esta decisión a los interesados.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO. Declararse INHIBIDA para pronunciarse frente al asunto de la referencia, según lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-1989 al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, S.M., para lo de su competencia y para que comunique esta decisión a los interesados.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con comisión
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital, archivo 01 PRESENTACIÓN DE DEMANDA27082021_153237.pdf. Folios 1 a 5.
[2] Expediente radicado bajo el número J-2017-1303.
[3] Expediente Digital, archivo 02DEMANDA27082021_153239.pdf. Folio 1.
[4] Expediente Digital, archivo 02DEMANDA27082021_153239.pdf. Folios 1 a 6.
[5] Expediente digital, archivo 05 ACTA DE REPARTO 54176 J33CM.pdf. Folio 1.
[6] Expediente digital, archivo 07 AUTO RECHAZA DEMANDA XCOMPETENCIA.pdf. Folio 1.
[7] Expediente digital, archivo 13 Auto declara conflicto.pdf. Folio 1 a 6.
[8] Expediente digital, carpeta CJU0001989 CC, archivo 03CJU-1989 Constancia de Reparto.pdf. Folio 1.
[9] Se seguirá de cerca lo expuesto en los Autos 245 de 2022 y 603 de 2022.
[10] “ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[11] Autos 1008 de 2021, 210 de 2022, 245 de 2022 y 603 de 2022.
[12] Artículos 16 y 18.
[13] Artículo 158.
[14] Artículo 139.
[15] Según el cual “[e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”.
[16] Autos 1008 de 2021 y 245 de 2022. Reiterados en Auto 603 de 2022.
[17] Artículo 116 de la Constitución Política.
[18] Autos 1008 de 2021 y 245 de 2022. Reiterados en 603 de 2022.
[19] Sentencia C-119 de 2008. Postura reiterada, entre otros, en los Autos 1008 de 2021 y 1036 de 2021.
[20] Auto 1008 de 2021. Postura reiterada en Autos 245 de 2022 y 603 de 2022.
[21] Auto 1008 de 2021. Postura reiterada en el Auto 969 de 2022.
[22] Auto 245 de 2022. Reiterado en Auto 603 de 2022.
[23] Auto 603 de 2022.
[24] Auto 969 de 2022.
[25] Auto 245 de 2022. Reiterado en Auto 603 de 2022.
[26] Artículo 1º del Decreto 1080 de 2021 “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud”.
[27] Artículo 4, numeral 15 ibidem.
[28] Artículo 41, literal f), de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, posteriormente modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019.
[29] Parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.
[30] Sentencia C-119 de 2008. Postura reiterada, entre otros, en los Autos 1008 de 2021 y 1036 de 2021.
[31] Ibidem.
[32] Inciso 5 del artículo 139 de la Ley 1564 de 2012 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. Postura reiterada en Autos 1008 de 2021 y 1036 de 2021, entre otros.
[33] En esa misma línea, ver, entre otros, los Autos 006 de 2022, 1219 de 2022 y 1221 de 2022.
