Auto nº 446/23 de Corte Constitucional, 29 de Marzo de 2023
| Número de sentencia | 446/23 |
| Fecha | 29 Marzo 2023 |
| Número de expediente | CJU-2390 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Auto 446 de 2023
Referencia: Expediente CJU-2390
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Istmina (Chocó) y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó
Magistrado Sustanciador:
Juan Carlos Cortés González
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el siguiente
AUTO
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Causa judicial que suscita la controversia. El 20 de noviembre de 2019[1], L.E.P.M., actuando mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió demanda con el propósito de obtener la declaratoria de nulidad del acto ficto que le negó el reconocimiento y pago de salarios -horas extras, recargos nocturnos, dominicales y festivos- vacaciones, prestaciones sociales, sanción moratoria por la omisión en la consignación de las cesantías y el pago de aportes al Sistema de Seguridad Social, emolumentos que le solicitó el 2 de mayo de 2018 al municipio de Condoto (Chocó), con motivo del cargo de celador que desempeñó en dicha entidad. A título de restablecimiento del derecho, pretendió que se condenara a esta entidad territorial al pago de dichos conceptos.
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Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por reparto, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó conoció de la demanda y la tramitó hasta que, encontrándose el proceso a despacho para dictar fallo, mediante auto del 29 de marzo de 2022[2], resolvió (i) dejar sin efecto todo lo actuado desde el auto admisorio de la demanda, inclusive, a excepción de las pruebas practicadas, que conservaron validez, y (ii) remitir el proceso a los Juzgados Civiles del Circuito de Istmina, para su conocimiento, proponiendo conflicto negativo de competencia en caso que aquel despacho decidiera no asumir competencia. Sostuvo que el demandante «prestó sus servicios como celador en el MUNICIPIO DE CONDOTO, a través de contratos de trabajo a término fijo inferior a un año, desde el 01 de febrero hasta el 31 de diciembre de 2016»[3]. Por lo anterior, consideró que la competencia para conocer la controversia es de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, en los términos del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS). Sin embargo, advirtió que, como en Istmina (Chocó) no hay jueces laborales, los competentes para asumir el conocimiento del asunto serían los juzgados civiles del circuito de aquel municipio, de conformidad con el artículo 7° del CPTSS.
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Decisión de la jurisdicción ordinaria. Correspondió al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Istmina conocer el asunto. Por medio del auto del 25 de mayo de 2022[4], ese despacho declaró su falta de competencia para conocer la demanda, propuso conflicto de competencia entre jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Expuso que, por disposición del artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, el vínculo jurídico que existió entre el demandante y la entidad territorial demandada se determina con base en la naturaleza jurídica de esta última y la actividad para la cual fue contratado aquel. Como en el caso se trataba de una entidad pública del orden territorial que vinculó al demandante en el cargo de celador, es decir, para un oficio que no se relaciona con actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas, concluyó que L.E.P.M. tuvo la calidad de empleado público y, por ende, no se cumplían los presupuestos para que el conocimiento fuera de la jurisdicción ordinaria laboral. Además, porque la única que tiene competencia para anular actos administrativos, como el que se demanda en esta causa judicial, es la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Mediante correo electrónico del 10 de junio de 2022, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Istmina envió el proceso a la Corte Constitucional[5]. El 20 de febrero de 2023, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia al despacho del magistrado J.C.C.G..
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Reiteración del Auto 468 de 2022[6]. En esta providencia la Sala Plena de la Corte Constitucional estudió un conflicto suscitado entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por un ciudadano con el fin de obtener el pago de acreencias derivadas del contrato de trabajo que suscribió con un municipio, para desempeñarse como celador. El auto determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente cuando pueda constatarse, en principio, que el demandante no se desempeñó como trabajador de la construcción ni del sostenimiento de obras públicas.
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, con arreglo a lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[7].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones[8]
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[9].
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En este sentido, el auto 155 de 2019[10] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, por al menos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[12].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[13].
Acreditar estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguno de ellos.
El caso cumple con los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo. Dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones niegan ser competentes para resolver el presente asunto. Por un lado, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por otro lado, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Istmina, que integra la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.
(ii) Presupuesto objetivo. La Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, L.E.P.M. promovió demanda contra el municipio de Condoto (Chocó), con miras a que se declare la nulidad del acto ficto o presunto que le negó el reconocimiento y pago de varios emolumentos salariales, prestacionales y aportes al Sistema de Seguridad Social. A título de restablecimiento del derecho, solicitó se condenara a aquella entidad al pago de los mencionados conceptos.
(iii) Presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales expusieron argumentos de índole legal y jurisprudencial para rechazar su competencia sobre el presente asunto. De un lado, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó sostuvo que esta causa compete a la jurisdicción ordinaria laboral, según lo dispuesto en el artículo 2° del CPTSS, en razón a que el demandante se vinculó laboralmente mediante un contrato de trabajo. Por su parte, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Istmina argumentó, con base en el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, así como en providencias de la Corte Suprema de Justicia[14] y del Consejo de Estado[15], que L.E.P.M. tuvo la calidad de empleado público, luego, la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Además, porque el objeto de la demanda es la declaratoria de la nulidad de un acto administrativo.
Asunto objeto de decisión y metodología
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Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Istmina. Para este propósito, se referirá a: (i) las modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios personales y las reglas de competencia jurisdiccional, y (ii) a partir de esas consideraciones, la Sala resolverá el conflicto de la referencia.
Modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios personales y las reglas de competencia jurisdiccional. Reiteración de jurisprudencia[16]
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Existen tres modalidades de vinculación de las personas naturales con el Estado para la prestación de servicios personales: (i) como empleados públicos, en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales, por medio de un contrato laboral; y (iii) como contratistas mediante la suscripción de un contrato estatal de prestación de servicios[17]. Las dos primeras implican una relación de naturaleza laboral, a diferencia de la tercera en la que el vínculo es establecido mediante un contrato estatal[18].
Los empleados públicos ejercen sus funciones previo nombramiento y posesión en el cargo. Por su parte, los trabajadores oficiales se vinculan por medio de la celebración de un contrato de trabajo que delimita los servicios a los que se obligan[19]. En todo caso, la ley define qué servidores públicos tienen una u otra condición a partir de «la naturaleza jurídica de la entidad pública para la que se presta el servicio o las funciones que se desempeñen»[20].
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La jurisprudencia constitucional[21] ha reconocido, con fundamento en los artículos 5° del Decreto Ley 3135 de 1968[22] y 4° del Decreto 2127 de 1945[23], que, por regla general, las personas que trabajan en los entes territoriales, ministerios o entidades descentralizadas son empleados públicos. En estas entidades los trabajadores oficiales son la excepción, al desempeñar primordialmente actividades de construcción y mantenimiento de obras públicas[24]. Contrariamente, en general, las personas que se vinculan a las empresas industriales y comerciales del Estado lo hacen en calidad de trabajadores oficiales. Los empleados públicos en este último caso son la excepción y ostentan cargos de administración y dirección.
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En cuanto a la competencia jurisdiccional, es relevante recordar que corresponde a la jurisdicción ordinaria conocer de los asuntos que no hayan sido asignados a otra autoridad, de acuerdo con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996[25] y 15 del Código General del Proceso[26]. Según el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[27], la especialidad laboral es competente para conocer, entre otros, (i) los conflictos originados en el contrato de trabajo[28] y (ii) los relacionados con la ejecución de obligaciones que surjan de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social que no hayan sido asignados a otra autoridad[29].
A su vez, en virtud del artículo 104.4 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer los asuntos laborales «relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado»[30]. Por el contrario, el artículo 105 excluye de la competencia de esta jurisdicción a los conflictos relativos a la relación laboral entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales[31].
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La Corte Constitucional ha definido que es necesaria la concurrencia de dos criterios para definir que la jurisdicción contencioso administrativa es competente para resolver estos asuntos: el orgánico y el funcional, esto es, «la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda»[32]. Resulta necesario analizar la naturaleza del vínculo del demandante con el Estado y las funciones que desarrolla para distinguir si se trata de un empleado público o de un trabajador oficial. En lo que respecta a los asuntos originados en una relación laboral, la jurisdicción contencioso administrativa será competente únicamente en los casos en que el conflicto involucre a una entidad estatal y a un empleado público.
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La Sala Plena dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por L.E.P.M. contra el municipio de Condoto (Chocó), de acuerdo con la regla de decisión contenida en el auto 468 de 2022, que en esta oportunidad se reitera. La Corporación arribó a esta conclusión, con soporte en los siguientes argumentos:
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La controversia tuvo origen en la relación laboral entre el demandante y el municipio. Los medios probatorios anexos a la demanda permiten inferir que L.E.P.M. prestó sus servicios personales como celador del municipio de Condoto, entre el 1º de febrero y el 31 de diciembre del mismo año, mediante la suscripción de dos contratos de trabajo a término fijo[33]. Con fundamento en esta relación laboral, reclama el pago de salarios -horas extras, recargos nocturnos, dominicales y festivos- vacaciones, prestaciones sociales, sanción moratoria por la omisión en la consignación de las cesantías y pago de aportes al Sistema de Seguridad Social.
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Criterio orgánico: la naturaleza jurídica de la entidad demandada. La demanda se encuentra dirigida contra el municipio de Condoto (Chocó), entidad que, a través de su alcaldía, constituye el organismo principal de la administración pública en dicho territorio, de conformidad con el artículo 39 de la Ley 489 de 1998. Lo anterior indica que el asunto cumple con el criterio orgánico como primer presupuesto para asignar la competencia a la jurisdicción contencioso administrativo.
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Criterio funcional: las funciones del demandante no correspondían con la construcción y mantenimiento de obras públicas. En el expediente se evidencia que L.E.P.M. se vinculó al municipio de Condoto para ocupar el cargo de celador. En ese sentido, las pruebas aportadas por el demandante dan cuenta, prima facie, que el empleo desempeñado durante su vinculación no fue el de trabajador de la construcción ni del sostenimiento de obras públicas, por lo que, pese a que suscribió dos contratos de trabajo con dicho municipio, debe ser considerado empleado público a efectos de la resolución del presente conflicto de competencia entre jurisdicciones.
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Los anteriores elementos permiten concluir razonablemente que el demandante prestó sus servicios personales a un ente territorial y que cumplió funciones distintas a la construcción y mantenimiento de obras públicas. En consecuencia, concurren los criterios orgánico y funcional para asignar a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de la demanda promovida por L.E.P.M. contra el municipio de Condoto.
Regla de decisión. Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las demandas en contra de un municipio, mediante las cuales se pretende el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales con ocasión de servicios prestados a dicha entidad pública, siempre que se constante que, prima facie, el demandante no se desempeñó como trabajador oficial, en la construcción ni en el sostenimiento de obras públicas.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Istmina, en el sentido de DECLARAR que el primero de ellos es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por L.E.P.M. contra el municipio de Condoto (Chocó).
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2390 al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó para que proceda con lo de su competencia y comunique esta decisión a los interesados en este trámite.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, CJU-2390. Archivo denominado “01-EscritoDemanda.pdf”, folio 1.
[2] Expediente digital, CJU-2301. Archivo denominado “01-EscritoDemanda.pdf”, folios 139 a 140.
[3] Expediente digital, CJU-2390. Archivo denominado “01-EscritoDemanda.pdf”, folio 140.
[4] Expediente digital, CJU-2390. Archivo denominado “07-AutoNº159AbstieneDeAvocar.pdf”.
[5] Expediente digital, CJU-2390. Archivo denominado “Correo remisorio y link.pdf”.
[6] M.C.P.S..
[7] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[8] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 283 de 2021, 332 de 2020, 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la magistrada G.S.O.D..
[9] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D. y 452 de 2019, M.G.S.O.D..
[10] M.L.G.G.P..
[11] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[12] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó, o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[13] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[14] Se refirió a sentencias de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia que identificó así: SL 158 de 2020, proferida en el radicado 71810; SL 33556 del 24 de junio de 2008; SL del 26 de octubre de 2010, proferida en el radicado 38114; SL 42499 del 29 de enero de 2014; y SL 7340-2014.
[15] Se refirió a providencia del 28 de junio de 2012 proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso con radicado 41001-23-31-000-2003-00212-01(1783-09).
[16] Este acápite reúne las consideraciones de los Autos 468 de 2022, 330 de 2021 y 347 de 2021, M.C.P.S.; 830 de 2022, M.J.E.I.N.; y 1639 de 2022, M.P. (E) H.C.C..
[17] Consejo de Estado, Sentencia del 4 de febrero de 2016, R.. 81001-23-33-000-2012-00020-01(0316-14) y Auto 830 de 2022 (CJU-1465), M.J.E.I.N..
[18] I..
[19] Auto 830 de 2022, M.J.E.I.N..
[20] I..
[21] Ver, por ejemplo, los Autos 492 de 2021, M.P G.S.O.D.; 1020 de 2021, M.P A.L.C. y 314 de 2021, M.P G.S.O.D..
[22] “Artículo 5. Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales. Las personas que prestan sus servicios a los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. Las personas que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”.
[23] “Artículo 4. (…) las relaciones entre los empleados públicos y la administración Nacional, Departamental o M. no constituyen contratos de trabajo, y se rigen por leyes especiales, a menos que se trate de la construcción o sostenimiento de las obras públicas, o de empresas industriales, comerciales, agrícolas o ganaderas que se exploten con fines de lucro, o de instituciones idénticas a las de los particulares o susceptibles de ser fundadas y manejadas por estos en la misma forma.”
[24] I..
[25] El texto de esta disposición de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia establece: “La función jurisdiccional se ejerce como propia y habitual y de manera permanente por las corporaciones y personas dotadas de investidura legal para hacerlo, según se precisa en la Constitución Política y en la presente Ley Estatutaria.//Dicha función se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”.
[26] “Corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”.
[28] “1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”.
[29] “5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.
[30] “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (…) 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público (…)”.
[31] “Artículo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: (…) 4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales (…)”.
[32] Autos 441 de 2022, M.K.C.H. (e) y 1595 de 2022, M.J.E.I.N..
[33] Los contratos de trabajo suscritos entre las partes pueden verse en el expediente digital CJU- CJU-2390, en el archivo denominado “01-EscritoDemanda.pdf”, folios 14 a 21.
