Auto nº 457/23 de Corte Constitucional, 29 de Marzo de 2023

1. El 23 de octubre de 2020, A.G.R.M., F.Y.V.R. e I.C.V., mediante apoderada judicial, presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y la ARL AXA Colpatria. Lo anterior, con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 41793 del 2 de diciembre de 2019 y No. 1892 del 26 de febrero de 2020 emitidas por la ADRES y, en consecuencia, se ordene a AXA Colpatria que reconozca y pague la totalidad de los cobros ordenados en dichas resoluciones. En dichos actos administrativos, la ADRES ordenó un cobro en contra de la señora R.M..

2. Como contexto, la demanda aclara que el señor V.R. trabajaba en una empresa y sufrió un accidente laboral el 10 de junio de 2015. Ese día se movilizaba en una motocicleta de su madre, la señora R., cuyo SOAT se encontraba vencido. Luego del accidente, fue atendido en el Hospital Departamental de Nariño, el cual ejerció un cobro al FOSYGA (ahora ADRES) por concepto de gastos médico-asistenciales prestados al demandante. La ADRES pagó dichas reclamaciones y, mediante la Resolución 41793, ordenó a la señora R.M. el cobro de estas. Dicha decisión fue confirmada mediante la Resolución 1892.

3. El 26 de octubre de 2020, la demanda fue repartida al Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Pasto.

4. El 29 de enero de 2021, dicha autoridad declaró su falta de competencia y remitió el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá D.C.[1] El Juzgado argumentó que no era competente con fundamento en el numeral 2 del artículo 156 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), ya que (1) los actos administrativos demandados se expidieron en Bogotá y (2) la demandada (ADRES) no tiene oficina en la ciudad de Pasto, lugar del domicilio de la demandante.

5. El 8 de febrero de 2021, el asunto fue repartido al Juzgado 46 Administrativo Oral del Circuito Sección Segunda de Bogotá.[2]

6. El 12 de marzo de 2021 dicha autoridad declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los jueces laborales de la misma ciudad.[3] Para ello, tuvo en cuenta el numeral 4º del artículo 104 del CPACA y el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS). A partir de dichas normas concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo carece de competencia ya que la controversia (1) no tiene que ver con un empleado público y (2) la seguridad social del demandante no se encuentra a cargo de una administradora pública sino de un privado (AXA Colpatria).

7. El 19 de abril de 2021, nuevamente repartido el asunto, este le correspondió al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá.[4]

8. El 16 de noviembre de 2021, esta autoridad dispuso no asumir el conocimiento de la demanda y plantear conflicto negativo de jurisdicción.[5] Planteó que el asunto se dirige a declarar la nulidad de las resoluciones No. 41793 del 2 de diciembre de 2019 y No. 1892 del 26 de febrero de 2020 emitidas por la ADRES y que estas son actos administrativos “cuyo control corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo”.[6]

9. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

10. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[7] En ese sentido, este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[8], los cuales se analizarán frente al caso concreto:

    Presupuesto

    Contenido

    Constatación

    Subjetivo

    La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[9]

    El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

    Objetivo

    Debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[10]

    Existe una causa judicial común sobre la que se desarrolla el conflicto de jurisdicciones. Esta es la demanda presentada por A.G.R.M., F.Y.V.R. e I.C.V. contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y la ARL AXA Colpatria.

    Normativo

    Es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[11]

    Particularmente, en el Auto 433 de 2021[12] esta Corporación precisó que en aquellos casos en los cuales la autoridad judicial no hace alusión expresa a una razón de índole constitucional y/o legal para rechazar su competencia, pero logra argumentar su decisión en el sentido de demostrar por qué es incompetente, esos planteamientos imponen evaluar con cierta flexibilidad el competente normativo, privilegiando los principios de celeridad y de acceso a la administración de justicia del demandante.

    El Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá Sección Segunda declaró su falta de competencia con base en el numeral 4º del artículo 104 del CPACA y el artículo 2º del Código de Procedimiento Laboral. Por su parte, si bien el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá no expuso explícitamente normas a partir de las cuales concluyó falta de jurisdicción, de lo expuesto en su providencia se puede inferir que se basó en artículo 104 del CPACA. Al respecto, dando aplicación a los principios de celeridad y acceso a la administración de justicia, vale precisar que, si bien esta última autoridad judicial no adujo expresamente una norma legal para apartarse de su competencia, si dio una fundamentación razonable que permite acreditar el presupuesto normativo desde una óptica flexibilizada, en tanto afirmó que el debate era sobre la calificación de acreencias en la liquidación de la entidad demandada.

11. El numeral 4° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[17] dispone que la Jurisdicción Ordinaria Laboral conoce de “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Por su parte, el numeral 5º del mismo artículo también establece la competencia de dicha jurisdicción sobre “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. Adicionalmente, el artículo 12[18] de la Ley 270 de 1996 dispone que la Jurisdicción Ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados expresamente a cualquier otra.

12. Por su parte, el artículo 104 del CPACA consagra que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer los conflictos derivados de “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.”. Además, le corresponde conocer de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.

13. En los Autos 447, 611 y 686 de 2021, la Corte Constitucional analizó la competencia para conocer demandas que buscaban la declaratoria de la nulidad de actos administrativos proferidos por COLPENSIONES. En esa oportunidad señaló que cuando aquellos tengan por objeto ordenar a una EPS la restitución de aportes a salud, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de dicho asunto.[19] Lo anterior, en el entendido de que ese tipo de controversias no están relacionadas directamente con la prestación de servicios ni con la ejecución de obligaciones del Sistema General de Seguridad Social, sino con la devolución de unos aportes parafiscales. En concreto, la Corte señaló que “la competencia prevista en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 se refiere, fundamentalmente, a controversias relacionadas con la prestación de servicios de la seguridad social, entre afiliados, beneficiarios, usuarios, empleadores y las entidades administradoras o prestadoras de esos servicios”.[20] En consecuencia, determinó que los artículos 2.4 y 2.5 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social no son aplicables a dichos asuntos.

14. Por su parte, en el Auto 389 de 2021, la Corte analizó la competencia con respecto a una demanda de una EPS contra la ADRES, con la cual buscaba el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que asumió en virtud de gastos en que esta incurrió de servicios, procedimientos e insumos no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud. En esa oportunidad, afirmó que los jueces laborales tienen competencia general para dirimir las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Lo anterior, de acuerdo con el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS.

15. En esa oportunidad, la Corte también analizó la naturaleza jurídica de la ADRES para resolver el conflicto de jurisdicciones. El legislador, mediante el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015,[21] creó la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ADRES, como una entidad de naturaleza especial del sector descentralizado del orden nacional, asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado, con lo que adquiere la categoría de entidad pública. Ello, con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). Adicionalmente, dispuso que la ADRES hiciera parte del SGSSS, que estuviera adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente, y que estaría encargada de administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, y los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).[22]

16. Entre sus funciones se encuentran: “c) Efectuar el reconocimiento y pago de las Unidades de Pago por Capitación y demás recursos del aseguramiento obligatorio en salud”; “d) Realizar los pagos, efectuar giros directos, a los prestadores de servicios de salud y proveedores de tecnologías en salud, de acuerdo con lo autorizado por el beneficiario de los recursos y adelantar las transferencias que correspondan a los diferentes agentes del Sistema, que en todo caso optimice el flujo de recursos”, y “e) Adelantar las verificaciones para el reconocimiento y pago por los distintos conceptos, que promueva la eficiencia en la gestión de los recursos” (art. 66, Ley 1753 de 2015)[23]. Al respecto, también puede verse el artículo 3 del Decreto 1429 de 2016[24].

17. Es necesario precisar que la ADRES no es una entidad administradora de los planes de beneficios en salud[25] y tampoco es una entidad prestadora –no es EPS ni IPS–. En efecto, el artículo 177 de la Ley 100 de 1993 determina que las Entidades Promotoras de Salud son las responsables de la afiliación, el registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por delegación del fondo de solidaridad y garantía. Su función primordial es organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del plan de salud obligatorio a los afiliados[26]. Por otra parte, de acuerdo con el artículo 185 de la misma ley, las Instituciones Prestadoras de Servicios de salud (IPS), como su nombre lo indica, son aquellas encargadas de prestar directamente los diferentes servicios de salud a los usuarios.

18. Ahora, aunque el artículo 622 del CGP, que modificó el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, fue expedido cuando la ADRES aún no se había creado, no puede desconocerse que se trata de una entidad administradora de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y que hace parte de este. Con fundamento en lo anterior, la Sala concluyó que el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS (en la forma como fue modificado por el artículo 622 del CGP) no es aplicable a las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS y por las devoluciones o glosas a las facturas, que se susciten entre las EPS y la ADRES, en la medida en que no corresponden a litigios que, en estricto sentido, giren en torno a la prestación de servicios de la seguridad social. Además, porque se trata de controversias presentadas únicamente entre entidades administradoras, relativas a la financiación de un servicio que ya se prestó.

19. Así, a partir de lo expuesto en los autos en mención, es claro que para la Corte hay una diferencia entre aquellos supuestos que tienen que ver con la prestación de un servicio de la seguridad social y entre aquellos en los que se discute la financiación de estos. Una vez el servicio ya ha sido prestado, no se puede predicar la existencia de una controversia con respecto a la seguridad social de un ciudadano.

20. La Sala concluye que, en virtud de las consideraciones expuestas, la competencia para conocer de la demanda estudiada en el presente caso es de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Lo anterior se debe a que las pretensiones de la demanda están dirigidas a atacar actos administrativos proferidos por la ADRES que no tienen relación directa con la seguridad social de ninguno de los demandantes. Si bien los actos administrativos que se atacan tienen origen en los gastos médicos que debió asumir la ADRES con respecto a la salud del señor V.R., lo cierto es que acá no se cuestiona la prestación del servicio de salud. Por el contrario, al igual que en los asuntos analizados en los autos expuestos, se trata de una controversia sobre la financiación de asuntos la seguridad social, como la salud.

21. Así, el supuesto aquí analizado no hace parte de aquellos descritos en los numerales 4º y 5º del artículo 2º del CPTSS. Por el contrario, sí se trata de uno de aquellos supuestos descritos en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011: “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa” (negrillas fuera de texto). En este caso se atacan actos administrativos proferidos por una entidad pública en el marco de sus funciones de administración de recursos del sistema de seguridad social. En consecuencia, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debe conocer del presente asunto.

22. Por las razones expuestas, la Corte concluye que la competencia para conocer de la demanda que motivó el presente conflicto de jurisdicción es del Juzgado 46 Administrativo Oral del Circuito Sección Segunda de Bogotá. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

23. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de los procesos judiciales en los que se pretenda la declaratoria de nulidad de actos administrativos proferidos por la ADRES con respecto a la financiación de servicios de la seguridad social.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,