Auto nº 488/23 de Corte Constitucional, 14 de Abril de 2023
| Ponente | Alejandro Linares Cantillo |
| Fecha de Resolución | 14 de Abril de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1963 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
-Sala Plena-
AUTO 488 de 2023
Referencia: Expediente CJU-1963
Conflicto de jurisdicciones suscitado por el Juzgado 23 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 8 Laboral del Circuito de la misma ciudad
Magistrado ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., catorce (14) de abril de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
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El 25 de septiembre de 2017[1], el señor R.A.V.R., actuando a través de apoderada, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Banco Agrario de Colombia S.A., a través de la cual solicitó lo siguiente: (i) la nulidad del fallo disciplinario de primera instancia proferido el 22 de septiembre de 2016 por la Oficina de Control Interno Disciplinario de esa entidad, en la que fue declarado disciplinariamente responsable, y se le impuso como sanción la destitución del cargo que ostentaba, así como la inhabilidad general por el término de 10 años y; (ii) la nulidad del fallo disciplinario de segunda instancia dictado el 6 de abril de 2017, mediante el cual la Vicepresidencia de Gestión Humana de la citada entidad bancaria confirmó la decisión. A título de restablecimiento del derecho, se solicitó (1) que se le paguen los salarios y prestaciones dejados de devengar; (2) se le reconozca y pague una pensión sanción; (3) se le otorguen perjuicios morales y psicológicos, y (4) se condene en costas y agencias en derecho a la entidad bancaria demandada[2].
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En el auto del 10 de octubre de 2017, la Subsección D, de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de competencia para conocer del asunto debido a la cuantía, por lo que ordenó remitir el asunto a los Juzgados Administrativos de Bogotá[3].
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Remitido el asunto al Juzgado 23 Administrativo de Oralidad de Bogotá, dicha autoridad judicial, en auto del 19 de enero de 2018, decidió declarar la falta de jurisdicción, al considerar que el conflicto jurídico se deriva directa o indirectamente de un contrato de trabajo, por lo que argumentó que, en virtud de la cláusula general de competencia prevista en el numeral 4° del artículo 2° del CPTSS, su resolución correspondía a la Jurisdicción Ordinaria Laboral[4]. Sin embargo, el 2 de marzo de 2018, el mismo despacho judicial decidió reponer la citada providencia, al advertir que la controversia planteada se refiere a la validez de dos actos administrativos de carácter particular proferidos por el Banco Agrario de Colombia S.A.[5]
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Tramitado el asunto, mediante providencia del 27 de septiembre de 2019 el Juzgado 23 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá decidió, nuevamente, declarar su falta de jurisdicción para conocer del asunto puesto en su conocimiento y, como consecuencia, remitir el proceso a los jueces ordinarios laborales de Bogotá. Argumentó que, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 2° del CPTSS, la resolución de las controversias que se derivan de la existencia de un contrato de trabajo, como en este caso, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral[6]. Decisión que fue confirmada mediante auto del 1° de noviembre de 2019, providencia en la que se decidió no acceder al recurso de reposición interpuesto, así como declarar improcedente el recurso de apelación interpuesto por el extremo demandante[7].
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Admitido el asunto por parte del Juzgado 8 Laboral del Circuito de Bogotá, autoridad judicial a la que le correspondió por reparto el trámite del proceso de la referencia, mediante auto del 2 de agosto de 2021, esa autoridad judicial decidió declarar su falta de jurisdicción para conocer del asunto propuesto y remitir las actuaciones a la Corte Constitucional para que decidiera el conflicto negativo de competencias. Sostuvo que, si bien el demandante estuvo vinculado mediante contrato de trabajo celebrado con el banco demandado, lo que se pretende con el proceso judicial es cuestionar la validez de los actos administrativos sancionatorios cuyo fundamento normativo es la Ley 734 de 2002, por lo que concluyó que el asunto sí correspondía a la orbita de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[8].
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De acuerdo con el reparto efectuado por Sala Plena, en sesión del 29 de julio de 2022, el expediente de la referencia fue remitido para estudio al despacho del magistrado sustanciador el día 2 de agosto del año en cita[9].
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Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10].
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Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[11]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[12]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[13]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14].
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa para conocer de la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales las entidades públicas imponen sanciones disciplinarias. Sobre esta materia, se pronunció esta corporación en el auto 1005 de 2022[15], providencia en la que resolvió un conflicto de jurisdicciones que guarda similitud con el que actualmente se somete a definición de la Sala Plena, y en la que fueron reiteradas las reglas dispuestas en los autos 026[16] y 381 de 2022[17].
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Sobre el asunto, la Sala Plena explicó que, de conformidad con la Ley 734 de 2002[18], el ejercicio de la potestad disciplinaria, sin perjuicio del poder preferente que en la materia tienen la Procuraduría General de la Nación y las Personerías Distritales y Municipales, también recae en las oficinas de control interno y en los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, frente a ( ) los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias[19]. A su vez, el artículo 123 de la Constitución Política dispone que [s]on servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Así, [d]e acuerdo con estas normas, los empleados y trabajadores de las entidades descentralizadas, como es el caso de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, ostenta[n] la calidad de servidores públicos[20].
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En desarrollo de esa norma, [t]oda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de las Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de fallar y conocer en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias[21].
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Precisamente en el auto 026 de 2022, la Sala Plena concluyó que conforme a lo previsto en los artículos 104 y 152.23 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer de las demandas que pretendan la nulidad de los actos proferidos por autoridades de cualquier orden, en ejercicio de la facultad sancionadora, y que impongan la inhabilidad y destitución a servidores públicos. Asimismo, argumentó que, en todo caso, la sanción impuesta por una entidad en ejercicio de la potestad disciplinaria, no es comparable con lo dispuesto en los artículos 111 y siguientes del CSTSS, ya que ahí se establece la facultad que tiene el empleador para sancionar las conductas o comportamientos de los trabajadores que incumplen sus obligaciones impuestas en: (i) la ley laboral, (ii) los Convenios Colectivos que los rige, (iii) el reglamento interno de la empresa, y (iv) su propio contrato de Trabajo.
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Posteriormente, en el auto 381 de 2022, la Sala Plena precisó que para determinar cuál es la jurisdicción competente para conocer de las demandas que se presentan en contra de los actos administrativos que impusieron sanciones disciplinarias, no es importante establecer cuál es la naturaleza del sujeto objeto de la sanción, es decir, que en este caso no es necesario verificar si se trató de un servidor público o de un trabajador oficial, sino que, por el contrario, lo que corresponde verificar es la naturaleza de esa actuación, es decir, determinar si los actos cuestionados están sujetos al derecho administrativo en los términos del artículo 104 del CPACA.
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Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 23 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 8 Laboral del Circuito de Bogotá, como autoridad que integran distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata de una demanda interpuesta por el señor R.A.V.R. en contra del Banco Agrario de Colombia S.A., a través del cual solicitó la nulidad de los fallos disciplinarios de primera y de segunda instancia proferidos por dependencias de esa entidad, por medio de los que se le impuso como sanción la destitución del cargo que ostentaba, así como la inhabilidad general por el término de 10 años (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en la aplicación de las regla contenida en el numeral 4° del artículo 2° del CPTSS y el artículo 104 del CPACA (presupuesto normativo).
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Superado el anterior estudio, es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en los autos 026, 381 y 1005 de 2022, por virtud de la cual cuando la controversia se dirige a cuestionar la legalidad de actos administrativos sancionatorios proferidos por las dependencias de las entidades que ejercen facultad disciplinaria de conformidad con la Ley 734 de 2022, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa conocer del asunto, en la medida en que se trata de actos sujetos al derecho administrativo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA[22].
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En este sentido, se advierte que, sin importar que el vínculo que existió entre el demandante y la entidad bancaria demandada se haya derivado de un contrato de trabajo, lo cierto es que: (i) el Banco Agrario de Colombia S.A. es una sociedad de economía mixta del orden nacional, sujeta al régimen de empresa industrial y comercial del Estado, organizado como establecimiento de crédito bancario y vinculado al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[23]; y (ii) la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general de 10 años dispuesta en los actos administrativos demandados fue impuesta por las dependencias que ejercían facultad disciplinaria, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 734 de 2002, es decir, por la oficina de control interno disciplinario y la vicepresidencia de gestión humana de la citada entidad bancaria, respectivamente. Por lo anterior, es claro que los actos disciplinarios cuestionados se encuentran sometidos al derecho administrativo en los términos del artículo 104 del CPACA y, en ese orden de ideas, la demanda interpuesta para cuestionar su validez es un asunto cuya órbita de conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso administrativo.
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Regla de la decisión. En los términos del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa es la competente para conocer de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por un trabajador o extrabajador oficial en contra de los actos administrativos proferidos por las dependencias de esa entidad que ejercen facultad disciplinaria, y a través de los cuales le fueron impuestas las sanciones disciplinarias de destitución e inhabilidad general por 10 años.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 23 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 8 Laboral del Circuito de la misma ciudad, y DECLARAR que Juzgado 23 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda interpuesta el señor R.A.V.R. en contra del Banco Agrario de Colombia S.A.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-1963 al Juzgado 23 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 8 Laboral del Circuito de la misma ciudad.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con excusa
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Carpeta CJU0001963-11001310500820190078900, subcarpeta 2019-789. Documento 02Blanco y negro1457.pdf. Acta individual de reparto. Folio 487.
[2] Expediente digital. Carpeta CJU0001963-11001310500820190078900, subcarpeta 2019-789. Documento 02Blanco y negro1457.pdf. Escrito de demanda y anexos. Folio1-485.
[3] Expediente digital. Carpeta CJU0001963-11001310500820190078900, subcarpeta 2019-789. Documento 02Blanco y negro1457.pdf. Auto. Folios 497-499.
[4] Expediente digital. Carpeta CJU0001963-11001310500820190078900, subcarpeta 2019-789. Documento 02Blanco y negro1457.pdf. Auto. Folios 489-491
[5] Expediente digital. Carpeta CJU0001963-11001310500820190078900, subcarpeta 2019-789. Documento 02Blanco y negro1457.pdf. Auto. Folios 509-514.
[6] Expediente digital. Carpeta CJU0001963-11001310500820190078900, subcarpeta 2019-789. Documento 02Blanco y negro1456.pdf. Auto. Folios 360-365.
[7] Expediente digital. Carpeta CJU0001963-11001310500820190078900, subcarpeta 2019-789. Documento 02Blanco y negro1456.pdf. Auto. Folios 379-381.
[8] Expediente digital. Carpeta CJU0001963-11001310500820190078900, subcarpeta 2019-789. Documento 02Blanco y negro1456.pdf. Auto. Folios 419-421.
[9] Expediente digital. Carpeta CJU0001963-11001310500820190078900, Subcarpeta CJU0001963 CC, archivo 02 CJU-1963 Constancia de Reparto.pdf, folio único.
[10] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[11] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (i) solo sea parte una autoridad; o (ii) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (i) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[14] Así pues, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (ii) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[15] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-969.
[16] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-853.
[17] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-305.
[18] Código Disciplinario Único.
[19] Ley 734 de 2002, artículo 2°.
[20] Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de noviembre de 2020, expediente 76001-23-33-000-2014-00036-01, radicado 0940-19, CP. G.V.H..
[21] Ley 734 de 2002, artículo 76°.
[22] Ley 1437 de 2011. Artículo 104. De la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa ( ).
[23] Ley 795 de 2003. Artículo 47° Modificase los artículos 233, 234 y 235 del Estatuto Orgánico del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, los cuales quedarán así: // Artículo 233. Naturaleza Jurídica. El Banco Agrario de Colombia S.A. (Banagrario) es una sociedad de economía mixta del orden nacional, sujeta al régimen de empresa industrial y comercial del Estado, organizado como establecimiento de crédito bancario y vinculado al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. // Artículo 234. Objeto social. El objeto del Banco consiste en financiar, en forma principal pero no exclusiva, las actividades relacionadas con las actividades rurales, agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales. // En desarrollo de su objeto social, el Banco Agrario de Colombia S.A. (Banagrario) podrá celebrar todas las operaciones autorizadas a los establecimientos de crédito bancarios. // Artículo 235. Cuando por disposición legal o reglamentaria, o por solicitud del Gobierno Nacional, el Banco deba realizar operaciones en condiciones de rentabilidad inferiores a las del mercado, o que no garanticen el equilibrio financiero para la entidad, o destinadas a subsidiar un sector específico, este las llevará a cabo únicamente cuando cuente con las asignaciones presupuestales respectivas. // PARÁGRAFO. La presente disposición entrará en vigencia a partir del 1 de enero del 2004.
