Auto nº 546/23 de Corte Constitucional, 19 de Abril de 2023

1. La Universidad Pontificia Bolivariana instauró demanda en contra del Departamento del Quindío, a efectos de que se declarara lo siguiente:

   “PRIMERA: Que se DECLARE que la UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA, brindó servicios de salud a la población pobre y vulnerable, denominados vinculados, de la Entidad Territorial DEPARTAMENTO DEL QUINDIO, enunciados en las facturas relacionadas en el hecho décimo (10º), acompañadas a esta demanda.

   SEGUNDA: Que se DECLARE que la demandada Entidad Territorial DEPARTAMENTO DEL QUINDIO, incumplió la obligación legal de reconocer y pagar a la UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA, los servicios de salud hospitalarios brindados a la población pobre y vulnerable, denominados vinculados de la demandada, relacionadas en el hecho décimo (10º) de la demanda, cuyo saldo insoluto asciende a la suma de $71.532.442 (Setenta y Un Millones Quinientos Treinta y Dos Mil Cuatrocientos Cuarenta y Dos Pesos M/cte.)

   TERCERA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene a la demandada Entidad Territorial DEPARTAMENTO DEL QUINDIO, a cancelar a la UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA, a título de lucro cesante, por concepto de los servicios de salud prestados a la población pobre y vulnerable, denominados vinculados de la demandada, el saldo insoluto de las facturas relacionadas en el hecho décimo (10º) de la demanda, cuyo valor asciende a la suma de $71.532.442 (Setenta y Un Millones Quinientos Treinta y Dos Mil Cuatrocientos Cuarenta y Dos Pesos M/cte.)

   CUARTA PRINCIPAL: Que como consecuencia de las declaraciones contenidas en las pretensiones primera, segunda y tercera, se condene a la Entidad Territorial DEPARTAMENTO DEL QUINDIO, a pagar a la UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA, a título de indemnización de perjuicios por el solo hecho de la mora de conformidad con el numeral 2 del artículo 1617 del Código Civil, los intereses moratorios a la tasa señalada en los artículos 4º del Decreto 1281 de 2002, 13 de la Ley 1122 de 2007 y el inciso segundo del artículo 56 de la Ley 1498 de 2011, desde la fecha en que se debieron cancelar los servicios y hasta que se verifique el pago.

   PRIMERA SUBSIDIARIA DE LA PRETENSIÓN CUARTA: Que, como consecuencia de las declaraciones contenidas en las pretensiones primera, segunda y tercera, se condene a la Entidad Territorial DEPARTAMENTO DEL QUINDIO, a pagar a la UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA la indexación del saldo insoluto de capital de cada una de las facturas relacionadas en el hecho décimo (10), desde la fecha en que debieron cancelarse los servicios, y hasta la fecha de la condena.

   SEGUNDA SUBSIDIARIA DE LA PRETENSIÓN CUARTA: Que se condene a la Entidad Territorial DEPARTAMENTO DEL QUINDIO, a pagar a la UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA, intereses moratorios sobre el capital indexado, en los términos de la pretensión anterior, a la tasa señalada en los artículos 4º del Decreto 1281 de 2002, 13 de la Ley 1122 de 2007 y el inciso segundo del artículo 56 de la Ley 1498 de 2011, desde la fecha de ejecutoria de la sentencia, y hasta cuando se verifique su pago.

   QUINTA: Que los pagos extemporáneos por la suma de $284.072 (Doscientos Ochenta y Cuatro Mil Setenta y Dos Pesos M/Cte.), realizados por la demandada Entidad Territorial DEPARTAMENTO DEL QUINDIO, a mi poderdante UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA, sean aplicados primero a intereses, como lo dispone el artículo 1653 del Código Civil.

   SEXTA: Que se condene en costas a la Entidad Territorial DEPARTAMENTO DEL QUINDIO, identificada con NIT. 890.001.639-1, representada legalmente por su alcalde Dr. R.J.J.C., identificado con la cédula de ciudadanía No 18.389.033, o quien haga sus veces.”[1]

2. El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Veintiuno Civil Municipal de Oralidad de Medellín, quien la rechazó por falta de competencia y atribuyó la competencia al J. Civil Municipal de Armenia. A su juicio, conforme lo dispone el numeral 10 del artículo 28 del C.G.P., el encargado de conocer la demanda es el J. Civil Municipal de Oralidad de Armenia, al ser Armenia el domicilio de la entidad territorial en contra de la cual se incoa la demanda, esto es, el Departamento del Quindío.

3. Hecha la remisión, el asunto fue repartido al Juzgado Séptimo Civil Municipal de Armenia, que rechazó la demanda por falta de jurisdicción y atribuyó la competencia a los Juzgados Administrativos. En su opinión, “De la revisión de las pretensiones de la demanda, se refleja la improcedencia de someter el trámite a la valoración de un J. Civil Municipal, toda vez que la demanda busca que se declare un incumplimiento contractual por parte del Departamento Del Quindío; finalidad para la que ha sido instituida la jurisdicción de lo contencioso administrativo al tenor de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 104 de la ley 1437 de 2011”[2]. En consecuencia, consideró que corresponde al juez contencioso administrativo resolver el conflicto por la vía del medio de control de controversias contractuales.

4. Remitido el expediente a la jurisdicción contenciosa administrativa, le correspondió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia, quien también declinó conocer de la controversia al considerar que el asunto corresponde a una acción ejecutiva, para el cobro de unas facturas, que por haber sido aceptadas tácitamente, adquieren la calidad de títulos ejecutivos en contra del Departamento del Quindío. Al interpretar la demanda, el J. concluyó que se pretende que se libre mandamiento por la suma de $71.532.442, por el capital de dos facturas no canceladas, que fueron expedidas en virtud de los servicios médicos prestados a población pobre y vulnerable, denominada “vinculados”, habitantes del Departamento del Quindío.

5. Por tal motivo, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia declaró la falta de jurisdicción para conocer del proceso ejecutivo, y atribuyó la competencia a los Juzgados Laborales del Circuito de Armenia. Para sustentar su decisión señaló que, “Conforme al numeral 6 del artículo 104 del CPA y CA, se ha establecido que solo serán de conocimiento de la Jurisdicción Contenciosa los siguientes procesos ejecutivos: los derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, los laudos arbitrales y los contratos en que hubiere sido parte una entidad pública, así como los procesos de ejecución derivados de contratos estatales celebrados por entidades públicas, supuestos que no enmarcan en el que es objeto de debate, es decir, frente a ejecutivos derivados de títulos valores atinentes a facturas cambiarias.”[3] Por otro lado, indicó que, según el artículo 622 del C.G.P., que modificó el numeral 4 del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral conocerá de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.

6. Sostuvo que la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura ha sido pacifica al determinar en casos análogos que la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral, dado que el debate se centra en el cobro ejecutivo de facturas cambiarias que por sí mismas prestan merito ejecutivo y que no provienen o se originan de un contrato estatal, máxime, cuando no se están controvirtiendo devoluciones o glosas de las facturas. Añadió que la parte ejecutante señaló expresamente que las facturas fueron aceptadas por la entidad ejecutada, conforme a lo señalado en el artículo 2 de la Ley 1231 del 2008, por medio del cual se modifica el artículo 773 del Decreto 410 de 1971 (Código de Comercio).

7. En consecuencia, el expediente fue remitido a los juzgados laborales y correspondió por reparto al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia. Esa autoridad judicial, mediante auto del 26 de enero de 2022, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional.

8. El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia, sostuvo que el numeral 4 del artículo 2 del C.P.L. y S.S. debía interpretarse a la luz de lo previsto en la Ley 100 de 1993. Así sostuvo que: “En esta medida, es correcto afirmar que el legislador ha dispuesto que la Jurisdicción Ordinaria Laboral extienda sus ámbitos de competencia, y por ello conozca de los conflictos que surjan entre los individuos y entidades que conforman este sistema de seguridad social integral creado por la Ley 100 de 1993.”[4] Sin embargo, señaló que: “[e]s preciso aclarar que la jurisdicción laboral carece de competencia cuando la remuneración solicitada tiene como origen un contrato estatal o la prestación de un servicio que se realizó por intermedio de persona distinta a la que se comprometió a ejecutar el contrato o cuando la pretensión ya no se dirige exclusivamente al pago de unos honorarios o remuneraciones, sino a la resolución del contrato mismo.”[5] Además, sostuvo que las controversias que se originan en aspectos derivados de la prestación de servicios de salud corresponden a la especialidad civil, de conformidad con el numeral 10 del artículo 28 del Código General del Proceso.

9. Por otra parte, señaló que no se está frente a un proceso ordinario de competencia de la especialidad laboral por cuanto el asunto se plantea como un proceso declarativo dirigido en contra una entidad de orden público y en esas condiciones, seria de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así, concluyo: “Por lo tanto, al colegirse que las pretensiones de la entidad demandante UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA, se fincan en el reconocimiento y pago de unas facturas por la prestación de los servicios de salud prestados a la población pobre y vulnerable, denominados vinculados del demandado DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO, correspondería el conocimiento al JUEZ ADMINISTRATIVO de esta localidad si se tratara de un proceso declarativo O CIVIL MUNICIPAL si se tratara de un proceso ejecutivo, pero jamás tendría competencia la especialidad laboral en ninguna de las dos situaciones.”[6] Finalmente, resolvió provocar el conflicto negativo de competencias para conocer del asunto.

10. El 8 de febrero el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia remitió el conflicto de competencia a la Corte Constitucional. A su turno, el 29 julio de 2022, la Secretaría General de la Corporación remitió el expediente al despacho del Magistrado Sustanciador.

1. Competencia

   11. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[7] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   12. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.

   13. En ese sentido, esta Corte, por medio del Auto 155 de 2019, añadió que son necesarios tres presupuestos para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones. En este caso, el cumplimiento de estas condiciones se acredita como se demuestra a continuación:

       Presupuesto

       Contenido

       Constatación

       Subjetivo

       La controversia debe suscitarse por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[8]

       El conflicto se suscitó entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia perteneciente a la jurisdicción ordinaria, y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia, adscrito a la jurisdicción contencioso administrativa.

       Objetivo

       Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[9]

       Existe una controversia en relación con la autoridad competente para conocer de una demanda instaurada por la Universidad Pontificia Bolivariana en contra del Departamento del Quindío

       Normativo

       Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones manifiesten expresamente las razones por las cuales se consideran competentes – o no- para conocer de dicha causa judicial.[10]

       De un lado, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia indicó que según el artículo 622 del C.G.P, es la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, quien debe conocer de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos. Así, indicó que la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura ha sido pacifica al determinar que en estos casos, la competencia ha sido atribuida a la jurisdicción ordinaria laboral, toda vez que el asunto radica en el cobro ejecutivo de facturas que no provienen de un contrato estatal.

       Del otro, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia señaló que no se está frente a un proceso ordinario de competencia de la especialidad laboral por cuanto, el asunto se plantea como un asunto declarativo dirigido en contra una entidad de orden público y en esas condiciones, el asunto seria de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa por aplicación del fuero territorial.

   14. A partir de lo expuesto, la Sala debe definir cuál es la autoridad competente para resolver demandas relativas al pago de servicios prestados por una IPS privada a favor de población pobre y vulnerable no afiliada al régimen subsidiado, cuando ésta demanda a una entidad pública.

       La competencia para conocer de los asuntos en los que una IPS demanda a entidades públicas por el no pago de servicios de salud que ya fueron prestados debe ser atribuida a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

   15. En el Auto 1088 de 2021, la Sala Plena explicó que las controversias suscitadas entre una IPS demanda y una entidad pública, por el no pago de servicios que ya fueron prestados, no corresponden a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Lo expuesto, en la medida en que, en estricto sentido, no están relacionadas con la prestación de los servicios de la seguridad social. Por el contrario, corresponden a litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios prestados que no involucran a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

   16. Asimismo, advirtió que el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé los casos que son competencia de la Jurisdicción de los Contencioso Administrativo. Puntualmente, manifestó que dicha norma dispone una cláusula general, en virtud de la cual, “son del resorte de esta jurisdicción aquellas “controversias y los litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.”  Asimismo, en el numeral primero […] precisa que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será competente para conocer de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.” De manera que, la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será competente para conocer de las controversias relacionadas con la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública. Es decir, de aquellos órganos, organismos o entidades estatales, en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y, los entes con aportes o participación estatal igual o superior al porcentaje aludido.

   17. En efecto, a partir de lo expuesto, el auto referido formuló la siguiente regla de decisión:

       “El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante el medio de control de reparación directa, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

       Análisis del caso concreto

   18. Aunque no le corresponde a la Corte Constitucional interpretar la demanda para resolver el conflicto de jurisdicciones, una lectura desprevenida de ese documento permite advertir que aquella pretende que se declare que el Departamento del Quindío tiene la obligación de pagar unas sumas de dinero adeudadas con ocasión de la prestación de unos servicios de salud. Aquellos fueron prestados a población pobre no afiliada al sistema de seguridad social, y su costo consta en unas facturas proferidas hace un tiempo. Esto le permite a la Sala evidenciar que la Universidad demandante no propuso una demanda ejecutiva. Por el contrario, la demanda es semejante a un proceso declarativo promovido contra una entidad de naturaleza pública por una aparente obligación extracontractual.

   19. Tal y como se advirtió en la parte considerativa de esta decisión, los procesos que persiguen el pago de unos servicios de salud ya prestados por parte de una entidad pública no pueden ser catalogados como controversias relativas a la seguridad social. En esa media, no les resulta aplicable el artículo segundo del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

   20. Por el contrario, aquellos giran en torno a la atribución de una responsabilidad extracontractual a una entidad pública. En efecto, en esos eventos, los accionantes pretenden que el juez que conozca del proceso establezca una obligación de pagar en cabeza de una entidad pública, sin que medie una relación contractual. De manera que, el medio de control invocado en estos casos no resulta determinante para resolver la controversia. Es cierto que el caso analizado en el Auto 1088 de 2021 correspondía a una demanda de reparación directa; mientras que el de la referencia es una demanda declarativa. Sin embargo, en ambas situaciones, los accionantes prima facie persiguen una declaratoria de responsabilidad extracontractual en cabeza de las autoridades públicas demandadas, para poder reclamar el pago de los servicios efectivamente prestados.

   21. Según el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ese tipo de controversias, sin importar el régimen aplicable, son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En este caso, la Sala encuentra que la demanda de índole declarativa, en principio, pretende que se declare la existencia de una obligación extracontractual por parte de una entidad pública. Puntualmente, del Departamento del Quindío.

   22. Por lo anterior, es preciso ampliar la regla de decisión fijada en el Auto 1088 de 2021 a los procesos declarativos que propongan las IPS en contra de entidades públicas, con el fin de obtener el pago de los servicios de salud efectivamente prestados. En virtud de lo expuesto, la demanda presentada por la Universidad Pontificia Bolivariana en contra del Departamento del Quindío será asignada a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, se ordenará remitir el expediente Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia y comunicar la presente decisión a los interesados.

   23. Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante demanda de reparación directa o declarativa de índole ordinario, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución