Auto nº 741/23 de Corte Constitucional, 4 de Mayo de 2023

5. Conforme lo prevé el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política -modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015-, esta Corporación es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones.

6. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones ocurren cuando dos órganos judiciales de distinta especialidad discrepan en torno a la competencia que cada uno tiene para conocer de un determinado proceso. Así, tales conflictos pueden ser positivos, cuando dos autoridades de distintas jurisdicciones o especialidades reclaman ser las competentes para conocer del proceso; o negativos, cuando dicha competencia es concurrentemente negada por dichas autoridades.

7. La jurisprudencia señala que, para que se suscite un conflicto de competencia entre jurisdicciones, deben concurrir los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo. En Auto 231 de 2020[1] la Sala Plena explicó tales presupuestos y recordó que (i) el presupuesto subjetivo prevé «que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones»[2]; (ii) el presupuesto objetivo exige la existencia de «una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[3]»; y (iii) el presupuesto normativo, según el cual «es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[4]».

8. La Corte de entrada verifica la existencia de los tres presupuestos recién referidos. En efecto, el conflicto de competencia de la referencia: (i) se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones; esto es, entre el Juzgado Veinticuatro (24) Administrativo de Bogotá – Sección Segunda, como autoridad de la jurisdicción contencioso-administrativa, y el Juzgado Doce (12) Civil del Circuito de Bogotá, en su condición de autoridad de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil (presupuesto subjetivo); (ii) versa sobre una acción popular presentada por una propiedad horizontal contra una empresa de servicios públicos, en donde la primera le reclama a la segunda el retiro de la subestación eléctrica que se encuentra en la parte frontal de la propiedad y que, así mismo, se le ordene prestar «de manera eficiente y correcta el servicio de energía eléctrica […] con la instalado (sic) de una subestación de energía eléctrica […] sumergible o exterior aérea, que cumpla con la norma técnica NTC 2050 del Código Eléctrico Colombiano y el RETIE – Reglamento Técnico de Instalaciones Eléctricas» (presupuesto objetivo); y (iii) tanto la autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa – el Juzgado Veinticuatro (24) Administrativo de Bogotá – Sección Segunda - como aquella de la jurisdicción civil ordinaria - el Juzgado Doce (12) Civil del Circuito de Bogotá- negaron, mediante sendas providencias judiciales, su competencia para conocer del proceso. El juzgado de la jurisdicción contencioso-administrativa sostuvo que dicha jurisdicción «solo conocerá de las acciones populares que se presenten contra entidades públicas y personas privadas que desempeñen funciones administrativas», para luego señalar que la entidad accionada es una sociedad comercial con autonomía administrativa, patrimonial y presupuestal que, de acuerdo con sus estatutos «ejerce sus actividades dentro del ámbito del derecho privado como empresario mercantil». Por su parte, el juzgado civil del circuito manifestó que, el Juzgado Administrativo no reparó en la función administrativa que cumple la empresa accionada (presupuesto normativo).

9. Se trata, entonces, de un conflicto de competencia jurisdiccional negativo entre la jurisdicción contencioso-administrativa y la jurisdicción civil ordinaria. Para darle solución al mismo, la Sala comenzará por (i) referirse brevemente al objeto y naturaleza de las acciones populares. (ii) Luego pasará a estudiar las reglas que ha estipulado la jurisprudencia en materia de la jurisdicción que debe conocer de las mismas, particularmente cuando la persona demandada es una empresa de servicios públicos. Finalmente, con fundamento en lo anterior, (iii) dará solución al conflicto de la referencia.

   Las acciones populares

10. La defensa de los derechos colectivos a través de las acciones populares se remonta al Código Civil que, desde sus orígenes, las contempló como se observa en los artículos 1005 y 2359-2360 de dicho estatuto[5]. No obstante, con la expedición de la Constitución de 1991, este tipo de acciones adquirieron un nuevo vigor cuando se elevaron a rango constitucional (CP, artículo 88)[6] y se ordenó la expedición de un estatuto propio. Esto último se materializó con la expedición de la Ley 472 de 1998 que estableció un procedimiento especial para la defensa de los derechos colectivos; esto es, aquellos derechos que no están en cabeza de cualquier sujeto, ni siquiera de la suma de ellos, sino en la de la colectividad misma; es decir, de derechos difusos. En palabras de la Corte, se trata de derechos que «se proyectan de manera unitaria a toda una colectividad, sin que una persona pueda ser excluida de su goce por otras personas (…) Esto significa que el hecho de que una persona goce del bien no impide que otros puedan gozar del mismo (ausencia de rivalidad en el consumo), y por ende el goce de ese bien por otras personas no disminuye su disponibilidad»[7].

11. Así las cosas, sin pretender hacer un catálogo exhaustivo y taxativo de derechos colectivos, la Ley 472 estipuló que algunos de estos son (i) el goce de un ambiente sano; (ii) la moralidad administrativa; (iii) la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales; (iv) el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; (v) la defensa del patrimonio público; (vi) la defensa del patrimonio cultural de la Nación; (vii) la seguridad y salubridad públicas; (viii) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; (ix) la libre competencia económica; (x) el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; (xi) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; (xii) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; (xiii) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y (xiv) los derechos de los consumidores y usuarios.

    La jurisdicción para conocer de las acciones populares contra empresas de servicios públicos

12. Cuando una acción popular se presente por cuenta de los actos, acciones y/o omisiones de empresas prestadoras de servicios públicos, su conocimiento corresponderá a la jurisdicción ordinaria cuando aquellos no sean la consecuencia de su función administrativa. Por el contrario, cuando tales actos, acciones y/o omisiones hayan sido en ejercicio de funciones administrativas, la jurisdicción competente para conocer de la correspondiente acción popular será la contencioso - administrativa. Esa fue la regla adoptada en los Autos A-884 y A -1083 de 2021; y A-356, A-446 de 2022 y A-721 de 2022, que resolvieron conflictos análogos al ahora expuesto.

    12.1 En el Auto A-884 de 2021[8] se resolvió un conflicto de competencia jurisdiccional entre la jurisdicción ordinaria de la especialidad civil y la jurisdicción administrativa, por el conocimiento de una acción popular presentada contra Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. (Movistar Colombia) por cuanto «la accionada [tendría] un poste invadiendo espacio público». Este caso, la Corte sostuvo que «[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, el conocimiento de una acción popular en la que se alega que la infraestructura para la prestación del servicio público de telecomunicaciones afecta los derechos e intereses colectivos. Lo anterior, por cuanto la empresa demandada no es una entidad pública y la actividad que se cuestiona en el proceso no corresponde al ejercicio de función administrativa».

    12.2 Luego, mediante Auto A-1083 de 2021[9], la Corte igualmente resolvió otorgarle a la jurisdicción especial ordinaria, y no a la administrativa, el conocimiento de una acción popular presentada contra la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. E.S.P. – Triple A. Para el efecto, la Sala Plena señaló que «de conformidad el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Civil, es la competente para conocer de una acción popular, cuándo en el extremo pasivo se encuentre una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios, siempre que la presunta vulneración de los derechos colectivos provenga de actos, acciones u omisiones diferentes a aquellas que giran en torno a sus funciones administrativas».

    12.3 Posteriormente, en Auto A-356 de 2022[10], la Sala Plena resolvió que era la jurisdicción ordinaria de la especialidad civil -no la de la jurisdicción administrativa- a quien le correspondería el conocimiento de una acción popular presentada por una situación que tenía su origen en un predio que sería «presuntamente de propiedad del acueducto San Francisco S.A. empresa de servicios públicos domiciliarios”. En este caso, la Sala señaló que, aunque el extremo pasivo de la acción popular era «una empresa privada de servicios públicos domiciliarios […] las acciones y omisiones que se le imputan […] no suponen el ejercicio de función administrativa [y que por ello] no se activa la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según los criterios del artículo 15 de la Ley 472 de 1998 […]».

    12.4 Más recientemente, en Auto A-446 de 2022[11], la Sala Plena resolvió un conflicto de jurisdicciones entre la jurisdicción ordinaria en lo civil y la jurisdicción administrativa, suscitado por el conocimiento de una acción popular presentada contra Movistar Colombia fundada en que, similarmente a como sucedió en el Auto A-884 de 2021 atrás referido, «[se retirara] un poste de propiedad de esta última que [impediría] el tránsito de personas en condición de discapacidad […]». En este caso, también se resolvió el conflicto otorgándole la respectiva competencia «a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, [pues] la empresa demandada no es una entidad pública y la actividad que se cuestiona en el proceso no corresponde al ejercicio de función administrativa».

    12.5 Finalmente, en Auto A-1468 de 2022[12] que resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva y el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Neiva, para conocer de una acción popular presentada en contra una junta administradora de un acueducto veredal «con el objetivo de proteger el “derecho fundamental al agua potable». Así, tras considerar que «según lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, la jurisdicción ordinaria civil es competente para conocer de las acciones populares que se presenten contra entidades privadas prestadoras de servicios públicos domiciliaros cuando la acción u omisión que se les imputa no está ligada a la función administrativa», la Sala Plena resolvió que la jurisdicción competente para conocer de dicha acción popular era la ordinaria en lo civil.

13. En atención a lo anterior, la Sala considera preciso señalar que las funciones administrativas que desarrollan las entidades que prestan un servicio público domiciliario y que, por su naturaleza, son funciones susceptibles de ser conocidas por la jurisdicción administrativa, son aquellas que se producen «en el trámite de las peticiones, quejas y recursos contra las decisiones que afectan a los usuarios y consumidores». Por ello, corresponde a la jurisdicción administrativa «conocer de las acciones populares cuando a las empresas prestadoras de servicios públicos se les atribuya la violación de los derechos colectivos “como producto de actos, acciones u omisiones que giren entorno a su función administrativa, es decir, las actuaciones que estén asociadas a las decisiones que adoptan sobre los derechos de sus usuarios o suscriptores, o cualquier otra en la que la empresa de servicios públicos resuelva una situación jurídica concreta que surja de alguna petición, queja, reclamo o recurso”».[13] Más aún, conforme se señaló en el Auto 498 de 2022[14], las empresas que prestan servicios públicos domiciliarios también ejercen funciones administrativas cuando se hacen efectivos los poderes inherentes a las cláusulas exorbitantes pactadas en los contratos; ejercen el derecho al uso del espacio público, la ocupación temporal de inmuebles, la constitución de servidumbres y la enajenación forzosa de bienes; o ejerzan jurisdicción coactiva las empresas oficiales de servicios público.

    Por el contrario, como sucede en los casos que se señalaron en el numeral 12 supra, cuando los hechos que subyacen a la controversia de una acción popular no están relacionados con las funciones administrativas de las empresas un servicio público domiciliario, su conocimiento debe atribuirse a la jurisdicción ordinaria en lo civil.

14. Finalmente, es preciso señalar que, como se sostuvo en el Auto A-498 de 2022[15], tanto este tribunal como el Consejo de Estado, por un lado, han distinguido entre la función administrativa y/o función pública y la prestación de servicios públicos[16]; y, por el otro, han identificado las actividades en las cuales las empresas prestadoras de servicios públicos ejercen potestades públicas. Así, en la sentencia C-037 de 2003, esta corporación señaló que: «[s]i bien en un sentido amplio podría considerarse como función pública todo lo que atañe al Estado, cabe precisar que la Constitución distingue claramente los conceptos de función pública y de servicio público y les asigna contenidos y ámbitos normativos diferentes que impiden asimilar dichas nociones, lo que implica específicamente que no se pueda confundir el ejercicio de función públicas, con la prestación de servicios públicos, supuestos a los que alude de manera separada el artículo 150 numeral 23 de la Constitución que asigna al legislador competencia para expedir las leyes llamadas a regir una y otra materia (…). El servicio público se manifiesta esencialmente en prestaciones a los particulares. La función pública se manifiesta, a través de otros mecanismos que requieren de las potestades públicas y que significan, en general, ejercicio de la autoridad inherente del Estado.” (Subrayado fuera de texto)».

15. La acción popular del conflicto de jurisdicciones se funda en la necesidad de que la empresa de servicios públicos domiciliarios ENEL CODENSA S.A. sustituya la subestación eléctrica que se encuentra en la parte frontal de la propiedad horizontal demandante y que, así mismo, se le ordene a la demandada prestar «de manera eficiente y correcta el servicio de energía eléctrica […] con la instalado (sic) de una subestación de energía eléctrica […] sumergible o exterior aérea, que cumpla con la norma técnica NTC 2050 del Código Eléctrico Colombiano y el RETIE – Reglamento Técnico de Instalaciones Eléctrica.»

16. Es decir, se trata de una acción popular contra una empresa pública de servicios públicos domiciliarios relacionada con una instalación eléctrica; actividad esta que constituye el desarrollo del objeto mismo de dicha sociedad y que, conforme con el precedente expuesto, no constituye una actividad que implique el desarrollo de funciones administrativas.

17. En otras palabras, las pretensiones de la demanda se relacionan directamente con la efectiva prestación del servicio público domiciliario que la entidad demandada presta y no remite, como parecería sostenerlo la autoridad de la jurisdicción administrativa en fundamento de su negativa a conocer del proceso (ver 2 supra) a función administrativa alguna; como podrían serlo aquellas desarrolladas en el trámite de las peticiones, quejas y recursos contra las decisiones que afectan a los usuarios y consumidores. Ese podría ser el caso de la respuesta u omisión de respuesta a las reclamaciones que habría hecho la accionante antes de presentar la acción popular de la referencia; situación esta que, en la presente acción ya ha dejado de existir y lo que se pretende, directamente, no es ya una respuesta positiva por parte de la demandada, sino una orden judicial que la conmine a solucionar lo que, a criterio de la actora, constituye la efectiva prestación del servicio.

18. Regla: Cuando una acción popular se presente por cuenta de los actos, acciones y/o omisiones de empresas prestadoras de servicios públicos, su conocimiento corresponderá a la jurisdicción ordinaria cuando aquellos no sean la consecuencia de su función administrativa. Por el contrario, cuando tales actos, acciones y/o omisiones hayan sido en ejercicio de funciones administrativas, la jurisdicción competente para conocer de la correspondiente acción popular será la contencioso - administrativa.

19. Con fundamento en lo anterior, la Corte remitirá el expediente CJU – 3106 al Juzgado Doce (12) Civil del Circuito de Bogotá para que, de forma inmediata, inicie el trámite respectivo y profiera la decisión pertinente.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,