Auto nº 1018/23 de Corte Constitucional, 1 de Junio de 2023
| Fecha | 01 Junio 2023 |
| Número de sentencia | 1018/23 |
| Número de expediente | CJU-2717 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1018 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-2717
Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación, M., y el Juzgado Tercero Administrativo de S.M..
Magistrado sustanciador:
Juan Carlos Cortés González
Bogotá D.C., primero (1°) de junio de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes
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Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 11 de enero de 2022, la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía[1] interpuso demanda verbal de reintegro de subsidio en contra del ciudadano E.J.H.. Explicó que el demandado obtuvo un subsidio de vivienda de manera irregular, en la medida en que hizo creer que adquirió una vivienda, cuando en realidad se trataba de un lote sin construcción alguna. Por lo anterior, solicitó la restitución de la suma de treinta y cinco millones novecientos ochenta y nueve novecientos veintitrés pesos ($35.989.923).
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Decisión de la jurisdicción ordinaria civil. El 11 de marzo de 2022, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación declaró su falta de competencia y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos del M.. Señaló que, de acuerdo con los artículos 2, 104 y 105 de la ley 1437 de 2011, el asunto materia de análisis es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De este modo, consideró que la demandante es una empresa industrial y comercial del Estado y que, pese de su carácter financiero, la controversia no tiene que ver con la responsabilidad extracontractual, sino con la solicitud de reintegro de un subsidio de vivienda reconocido mediante acto administrativo.
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Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El 4 de agosto de 2022, el Juzgado Tercero Administrativo de S.M. propuso conflicto negativo entre jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Explicó que el asunto objeto de estudio escapa de la órbita de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011. En ese orden, adujo que la parte demandante es una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional y vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, por lo que se configura una de las excepciones a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
El caso cumple con los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Con base en las reglas expuestas en el auto 155 de 2019, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se acreditan los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo. Dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones niegan ser competentes para resolver el presente asunto. Por un lado, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación, que integra la jurisdicción ordinaria. Por otro lado, el Juzgado Tercero Administrativo de S.M., que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
(ii) Presupuesto objetivo. La Sala Plena advierte que está acreditada la existencia de una causa judicial activa sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía interpuso demanda verbal de reintegro de subsidio en contra del ciudadano E.J.H..
(iii) Presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal para no conocer la demanda interpuesta. De un lado, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación sostuvo que no tiene competencia para resolver el presente asunto, de acuerdo con los artículos 2, 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011. De otro lado, el Juzgado Tercero Administrativo de S.M. propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y fundamentó su falta de competencia en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
Asunto objeto de decisión y metodología
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Con base en lo anterior, la Corte dirimirá la controversia suscitada entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria civil. Para este propósito, se referirá a lo siguiente: (i) la naturaleza jurídica y objeto de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía; (ii) el contenido de la excepción prevista en el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 y lo que se entiende por giro ordinario de los negocios de las entidades públicas de carácter financiero; (iii) la competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, para conocer las controversias que se originen por entidades públicas de carácter financiero, cuando estas correspondan al giro ordinario de sus negocios; (iv) reiteración del auto 766 de 2023; y (v) resolverá el caso concreto.
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Naturaleza jurídica y objeto de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía. Esta entidad fue creada por la Ley 87 de 1947 y reorganizada por los Decretos 3073 de 1968, 2351 de 1971, 2184 de 1984, 2162 de 1992, 353 de 1994 la Ley 973 de 2005 y la Ley 1305 de 2009. Es una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, que tiene personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente. Está vinculada al Ministerio de Defensa Nacional y vigilada por la Superintendencia Financiera[2]. El objeto de la Caja Promotora es facilitar a sus afiliados la adquisición de vivienda propia, mediante la realización o promoción de todas las operaciones del mercado inmobiliario, incluidas las de intermediación, la captación y administración del ahorro de sus afiliados y el desarrollo de las actividades administrativas, técnicas, financieras y crediticias que sean indispensables para el mismo efecto.[3]. Asimismo, se encarga de otorgar subsidios de vivienda a sus afiliados, de acuerdo con lo establecido en los artículos 24, 25 y 26 del Decreto Ley 353 de 1994, modificados por la Ley 973 de 2005, previa acreditación de cumplimiento de las condiciones estipuladas en el Acuerdo No. 05 de 2017[4].
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Excepción del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 y lo que se entiende por giro ordinario de los negocios de las entidades públicas de carácter financiero. El artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 establece dentro de las excepciones de los asuntos correspondientes a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, [l]as controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos. De este modo, el Consejo de Estado ha sostenido que la excepción prevista en el citado artículo se configura cuando se [reúnen] dos elementos, a saber: i) un elemento orgánico, que se refiere a que la entidad pública inmersa en la controversia extracontractual o contractual tenga el carácter de institución financiera y ii) un segundo elemento material, que limita la excepción a aquellos asuntos que correspondan al giro ordinario de los negocios de las instituciones financieras[5].
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Ahora bien, en cuanto al giro ordinario de los negocios de la entidad financiera, el Consejo de Estado consideró que este se refiere a todas aquellas actividades o negocios relacionados a continuación: i) los que guarden relación con el objeto social de la entidad pública de carácter financiero o con las funciones catalogadas como financieras en la ley Estatuto Orgánico del Sistema Financiero- y ii) los que sean conexos al objeto social o actividad financiera determinada en la ley y tengan como finalidad el desarrollo o ejecución de los mismos[6]. Así las cosas, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para dirimir las controversias donde: (i) resulten involucradas entidades públicas de carácter financiero, vigiladas por la Superintendencia Financiera; y (ii) que el conflicto surja a partir del giro ordinario de sus negocios.
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La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para el conocimiento de controversias que se originen por entidades públicas de carácter financiero, cuando estas correspondan al giro ordinario de sus negocios. Dado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo carece de competencia para conocer del tipo de controversias referidas, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de este tipo de asuntos, de acuerdo con los artículos 15 de la Ley 1562 de 2012 y 2° de la Ley 270 de 1996. En ese sentido, la Sala Plena de esta corporación, mediante el auto 005 de 2022, estableció que para que opere la excepción del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, se requiere que (i) la entidad pública tenga el carácter de institución financiera y esté vigilada por la Superintendencia Financiera (criterio orgánico) y (ii) que el asunto de la controversia corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad (criterio material).[7]. Al respecto, señaló que [l]a jurisdicción ordinara civil es la competente para conocer las demandas que promuevan entidades públicas que tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de los negocios de aquella. Ello de conformidad con el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.[8].
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Reiteración del auto 766 de 2023. En esta misma línea, en el marco de la función de resolver conflictos de competencia entre jurisdicciones, la Corte Constitucional resolvió un caso análogo, en el que concluyó que [a] pesar de que, en principio, no se trata ni de un contrato ni de un evento de responsabilidad extracontractual, resulta válido entender que sí deriva de una función complementaria de la entidad pública, de naturaleza especial, a cargo del manejo de una prestación del régimen de vivienda propio de la Fuerza Pública[9]. Es decir, tanto en el presente caso como en el correspondiente al auto reiterado, el conflicto surgió a partir del giro ordinario de los negocios de la entidad demandante. En consecuencia, el asunto materia de análisis encuadra en los presupuestos de excepción del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011.
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La jurisdicción ordinaria es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación es la autoridad competente para pronunciarse sobre el presente asunto, conforme a las razones que se exponen a continuación:
(i) De acuerdo con las normas referenciadas (§ 6), la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía es una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional y vigilada por la Superintendencia Financiera[10]. Su objeto es facilitar a sus afiliados la adquisición de viviendas, para lo cual realiza entrega de subsidios.
(ii) Por lo anterior, la controversia que involucra a la Caja Promotora en el presente caso, encuadra dentro de las excepciones propuestas por el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, en la medida en que (a) se trata de una institución pública de carácter financiero y (b) el conflicto surgió por la entrega de un subsidio de vivienda, lo cual corresponde al giro ordinario de sus negocios, de acuerdo a lo expuesto en esta providencia (§ 7-8).
(iii) Una vez se ha constatado que el presente caso se ajusta a la excepción dispuesta por el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 (§ 9-10), la controversia materia de análisis es competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, de acuerdo con los artículos 15 de la Ley 1562 de 2012 y 2° de la Ley 270 de 1996. En estas disposiciones también se establece la cláusula residual de competencia de la jurisdicción ordinaria y, en consecuencia, no es aplicable la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dispuesta en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, sino la excepción prevista en el artículo 105 de la misma ley.
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Regla de decisión. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de las controversias que involucren a entidades públicas del sector financiero, vigiladas por la Superintendencia Financiera y surgidas con ocasión del giro ordinario de sus negocios, de acuerdo con la excepción dispuesta por el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, y la consecuente aplicación de la cláusula residual de competencia de que trata el artículo 15 del Código General del Proceso y el artículo 2° de la Ley 270 de 1996.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación, M., y el Juzgado Tercero Administrativo de S.M., en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación conocer la demanda promovida por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía contra E.J.H..
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-2717 al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado Tercero Administrativo de S.M. y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía es una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero y vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, de conformidad con lo estipulado en el Acuerdo 05 de 2016.
[2] Acuerdo No. 05 de 2016, por el cual se adopta el Estatuto Interno de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía. Artículo 2°.
[3] Acuerdo No. 05 de 2016, por el cual se adopta el Estatuto Interno de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía. Artículo 4°.
[4] Por medio del cual se modifican y unifican los acuerdos que regulan los modelos de solución de vivienda ofrecidos por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía y se dictan otras disposiciones.
[5] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 17 de junio de 2015, radicado 50526. CP: R.P.G.. Citada en Corte Constitucional, auto 1072/21. M.A.L.C..
[6] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 17 de junio de 2015, radicado 50526. CP: R.P.G.. Citada en Corte Constitucional, auto 1072/21. M.A.L.C..
[7] También ver los autos 240 y 685 de 2022 y 137 de 2023.
[8] Corte Constitucional. Auto 005 de 2022. M.P.A.M.M..
[9] Corte Constitucional. Auto 766 de 2023. M.J.C.C.G..
[10] Ruta de acceso: link https://www.superfinanciera.gov.co/jsp/ Industrias supervisadas/ Entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia.
