Auto nº 662/23 de Corte Constitucional, 4 de Mayo de 2023

1. Mediante la Sentencia SU-245 de 2021,[1] la Sala Plena de la Corte Constitucional estudió la solicitud de amparo presentada por el entonces Gobernador del Resguardo Indígena de Yascual contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, en torno a los derechos de los etnodocentes de la comunidad, el régimen legal aplicable a tales docentes y su derecho de acceso a la carrera.

2. La Sala concedió el amparo invocado y adoptó un conjunto de remedios para superar la situación de afectación de derechos de los docentes de la comunidad de Yascual, de acceso a la educación para sus niños, niñas y adolescentes, y del pueblo mismo, como sujeto colectivo de derechos. Así, la Corte concluyó que (i) en torno a la etnoeducación y las condiciones de trabajo, existía un vacío normativo que afectaba intensamente los derechos fundamentales de los etnoeducadores, los pueblos y comunidades indígenas, y los niños, niñas y adolescentes que tienen el derecho a recibir el servicio; (ii) a partir de una línea de sentencias de tutela, iniciada en la Sentencia T-907 de 2011, existía jurisprudencia en vigor sobre el derecho de los etnoeducadores a ser nombrados en propiedad y, de acuerdo con los artículos 55 a 62 de la Ley 115 de 1994, prever que el mecanismo de acceso pasa por la concertación con los pueblos; (iii) existía el deber de garantizar que los docentes conozcan el idioma propio y la cultura de la comunidad donde prestan sus servicios y, además, de garantizar la preferencia por docentes de las mismas comunidades. Sin embargo, reconoció que, (iv) en virtud del vacío normativo evidenciado en materia de etnoeducación, persistían discusiones frente al régimen aplicable a los etnoeducadores en materia salarial, prestacional y de otros beneficios asociados al régimen de carrera de los que sí gozan otros docentes.

3. En ese contexto, y después de referirse a la jurisprudencia sobre el derecho fundamental a la etnoeducación, la Sala Plena puntualizó que resultaba necesario avanzar hacia el manejo autónomo del sistema por parte de los propios pueblos, sin desconocer las obligaciones estatales de garantizar el acceso, según estándares definidos por edad y nivel de educación. Además, consideró necesario adoptar decisiones que aseguren a los etnoeducadores indígenas condiciones laborales o de prestación del servicio equivalentes a las de los demás docentes del país, sin que se encuentren sometidos necesariamente a la presentación o acreditación de los mismos títulos de educación formal. Precisó que constituye una discriminación inadmisible que quienes prestan sus servicios a los pueblos indígenas tengan condiciones disímiles e inferiores a quienes lo hacen para la sociedad mayoritaria.

4. En ese orden de ideas, la Sala Plena manifestó que el derecho a la etnoeducación en el orden constitucional colombiano exige una visión integral que conjugue –por una parte– la autonomía, diversidad y calidad étnicamente diferenciada y -por otra- mecanismos adecuados de acceso y permanencia, que aseguren condiciones de trabajo justas e igualitarias con otros docentes y preserve los mínimos de toda la población.

5. Por lo tanto, señaló que era necesario avanzar en la consulta previa nacional iniciada desde el 2008 y en torno a medidas que fortalezcan y consoliden (i) el Sistema Educativo Indígena Propio, tomando como base y respetando los mínimos ya definidos en el Decreto 1953 de 2014 (sobre autonomía territorial indígena), y (ii) unas condiciones de trabajo que valoren adecuadamente el conocimiento propio de los etnoeducadores indígenas. Todo lo anterior, con miras a la creación de un ordenamiento integral, con jerarquía legal, como fue ordenado en la Sentencia C-208 de 2007.

6. La Sala también enfatizó en que la inexistencia de un régimen integral sobre la etnoeducación con jerarquía legal, no puede privar a la Constitución de su fuerza normativa, ni a los derechos de los pueblos indígenas de su eficacia, razón por la cual previó un conjunto de medidas o remedios transitorios que atendieran seis principios (autonomía, diversidad y calidad étnicamente diferenciada; al igual que mecanismos adecuados de acceso y permanencia al servicio, condiciones de trabajo justas e igualitarias con otros docentes y mínimos para toda la población nacional). En virtud de lo reseñado, la Sala Plena concedió la tutela y –entre otras cosas– ordenó:

   “PRIMERO.- REVOCAR la decisión dictada por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 2 de diciembre de 2019, actuando como juez de primera instancia, dentro del expediente T-8.114.575 y declarar la improcedencia de la acción. En consecuencia, se ordenará DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de remplazo dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, el 16 de julio de 2020, en cumplimiento de las órdenes dictadas por la Subsección A de la Sección Tercera de la misma Corporación.

   SEGUNDO. CONFIRMAR parcialmente las sentencias proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado, el 15 de agosto de 2019, y la Sección Quinta del Consejo de Estado, el 14 de noviembre de 2019, en lo que tiene que ver con (i) la decisión de dejar sin efecto las sentencias dictadas por el Juzgado 4º Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, en primera y segunda instancia respectivamente; y CONCEDER el amparo invocado por F.H.M. (cuyas pretensiones fueron confirmadas por J.A.O.A., en nombre del Resguardo de Yascual.

   TERCERO. DEJAR SIN EFECTO las demás órdenes adoptadas por la Sección Quinta del Consejo de Estado en la Sentencia del 14 de noviembre de 2019, y ordenar a la Secretaría de Educación de Nariño que aplique a los etnoeducadores del Resguardo Yascual las normas contenidas en los artículos 8 al 11 del Decreto 2277 de 1979, modificado por el Decreto 85 de 1980; así como los artículos 55 a 56 de la Ley 115 de 1994 y los artículos pertinentes del Decreto 804 de 1995 y las disposiciones que eventualmente pueda adoptar el Gobierno con fundamento en el artículo 56 transitorio de la Constitución, con el fin de que accedan a los derechos y prestaciones propios del escalafón docente definido en la normativa citada.

   La Secretaría de Educación de Nariño deberá dar cumplimiento a esta orden de manera oficiosa, de modo que le corresponde verificar que los etnoeducadores nombrados ya se encuentren en propiedad, así como las demás consecuencias normativas de la aplicación de las normas citadas en este ordinal.

   CUARTO. ORDENAR al Ministerio de Educación Nacional que, en diálogo y consulta con los pueblos indígenas, bien sea en el marco de la CONTCEPI o mediante un espacio específico para este efecto, defina un sistema transitorio de equivalencias, que permita a los etnoeducadores que han sido nombrados en propiedad, gozar de los derechos propios del escalafón docente en lo que tiene que ver con emolumentos, prestaciones sociales, vacaciones y otros aspectos similares, a partir de su experiencia y de una valoración del conocimiento respetuosa de la diferencia cultural. Como este es un remedio de carácter transitorio, la Sala instará al Ministerio de Educación a que este diálogo se lleve a cabo en un término máximo de seis meses contados a partir de la notificación de esta providencia, salvo por necesidades propias del diálogo intercultural, lo cual debe quedar debidamente acreditado y aprobado por ambas partes.

   QUINTO. EXHORTAR al Congreso de la República y al Gobierno nacional para que, previo el agotamiento de la consulta previa ordenada desde la Sentencia C-208 de 2007, adopten la normativa que respete los estándares y principios logrados, y además, avance en torno al Sistema Educativo Indígena Propio, en el marco del principio de progresividad de las facetas prestacionales de los derechos fundamentales.

   SEXTO. La presente decisión tiene efectos inter comunis y, por tal razón, sus efectos se extienden a todos los pueblos y comunidades indígenas que se encuentren en las mismas circunstancias amparadas en la presente providencia. (…).”

7. El 5 de septiembre de 2022, W.J.C.P., en calidad de Gobernador del resguardo indígena de Males (ubicado en Córdoba, N. presentó un escrito a la Corte Constitucional, solicitándole que instruya a la Secretaría de Educación Departamental de Nariño “sobre la manera de coordinar la iniciación del cumplimiento de las diversas acciones jurídicas ordenadas por la SALA PLENA (…).”[2]

8. En particular, porque en cumplimiento de la Sentencia SU-245 de 2021 esa entidad debería (i) expedir un decreto nombrando en propiedad a ciertos etnoeducadores (señalados en un listado adjunto[3]); (ii) establecer que la fecha de nombramiento en propiedad debería corresponder a aquella en la que los etnoeducadores fueron nombrados en provisionalidad; (iii) revisar las hojas de vida de los etnoeducadores en ejercicio ubicados en el territorio del Resguardo de Males, para inscribirlos en el escalafón docente; y (iv) luego de reparar individualmente a los etnoeducadores (de pagarles salarios, prestaciones sociales y otros emolumentos), reunirse con el Cabildo de Males para negociar el monto de la reparación a la comunidad, la cual se destinará al “mejoramiento de las instalaciones escolares, muebles, papalería, material de enseñanza Etc. (…).”[4]

9. Y.C.T., M.H.F.R., C.F.M., Y.G.T. y L.S.T. presentaron[5] -de manera separada- escritos similares, en los que denuncian el incumplimiento de la Sentencia SU-245 de 2021 por parte de la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Cauca. Refirieron que presentaron peticiones a esa entidad para la inscripción o ascenso en el escalafón docente, lo cual fue negado “con evasivas”[6] y sin justificación alguna. A partir de lo anterior, solicitaron a la Corte (i) ordenar a esa Secretaría que cumpla con lo resuelto en la Sentencia, lo cual tiene efectos inter comunis, y los inscriba o ascienda en el escalafón docente, en virtud del Decreto 2277 de 1979; y (ii) imponer las sanciones establecidas en los artículos 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991.

10. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer, tramitar y decidir las solicitudes de cumplimiento y de apertura de incidente de desacato en relación con la Sentencia SU-245 de 2021.

11. De acuerdo con los artículos 23, 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, ante el incumplimiento de una decisión proferida en un fallo de tutela, el beneficiario puede acudir ante las autoridades judiciales competentes en aras de asegurar su debida observancia. Para tal efecto, el régimen procesal del juicio de amparo consagra el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato.

12. Se trata de un conjunto de instrumentos que pueden operar de forma simultánea o sucesiva, los cuales tienen fundamento en la obligación del Estado de garantizar la efectividad de los fallos que satisfacen el goce pleno de los derechos fundamentales (CP Art. 2), como expresión del derecho de acceso a la administración de justicia o derecho a la tutela judicial efectiva (CP Art. 229), el cual comprende -como mínimo- (i) el acceso efectivo al sistema judicial, (ii) el desarrollo de un proceso rodeado de todas las garantías judiciales en un plazo razonable, y (iii) la ejecución material del fallo.[8]

13. El trámite de cumplimiento es obligatorio y debe ser iniciado de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado[9] o por el Ministerio Público. Su propósito es (i) analizar objetivamente si la orden de amparo se ha cumplido -lo cual no implica la determinación de la responsabilidad subjetiva del obligado- y, en caso de que no sea así, (ii) adoptar todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento.[10]

14. Por su parte, el incidente de desacato procede a petición de la parte interesada,[11] a fin de que el juez constitucional, a través de un trámite sumario y en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien con responsabilidad subjetiva desatienda las órdenes proferidas en sentencias de tutela.[12] Contra la decisión del incidente de desacato no procede ningún recurso, siendo obligatorio en cambio el grado jurisdiccional de consulta solamente en el caso en que se haya resuelto sancionar a quien ha incumplido la orden de tutela.[13]

15. La naturaleza disciplinaria de la sanción impuesta como consecuencia del incidente de desacato exige que dentro del mismo se respete el debido proceso y que se demuestre la configuración de elementos objetivos y subjetivos para su procedencia.[14]

16. Desde el punto de vista objetivo, el desacato procede cuando (i) no ha sido cumplida la orden dictada en un fallo de tutela; (ii) el cumplimiento ha sido insuficiente o incompleto; (iii) no han sido obedecidas otras decisiones tomadas por el juez en el curso del proceso; (iv) no se acata la orden judicial dada al demandado de no volver a incurrir en las conductas que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales; o (v) cuando el demandado no cumple dentro de los términos señalados por la providencia judicial.[15]

17. Desde el punto de vista subjetivo, el desacato exige que el incumplimiento debe ser deducido en concreto, de las personas a quienes está dirigido el mandato judicial y provenir de la actuación intencional o negligente de los funcionarios encargados de dar aplicación a las órdenes contenidas en decisiones de tutela.[16]

18. Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte ha sintetizado las diferencias entre ambos instrumentos de la siguiente manera: (i) la competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se rigen por lo dispuesto en los artículos 27 y 23 del Decreto 2591 de 1991, mientras que la base legal del desacato se encuentra en sus artículos 52 y 27; (ii) el trámite de cumplimiento es obligatorio, en tanto hace parte de la garantía constitucional, mientras que el desacato es incidental, porque se trata de un instrumento disciplinario de creación legal; (iii) la responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva; (iv) la verificación del cumplimiento es oficiosa -aunque puede ser impulsada por el interesado o por el Ministerio Público-, mientras que el desacato es a petición de la parte interesada; y (v) el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para reclamar el cumplimiento, puesto que son dos mecanismos procesales distintos, ya que puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida solo tenga como posibilidad el incidente de desacato.[17]

19. La Corte Constitucional ha sido enfática al referir que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela recae -en principio- en los jueces de primera instancia, ya sea que las órdenes provengan de una sentencia de segunda instancia o de la revisión que haya realizado esta Corporación.[19] En relación con las sentencias de tutela proferidas por este Tribunal, el Artículo 60 del Acuerdo 02 de 2015[20] precisa que las mismas “deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera y segunda instancia.” Adicionalmente, el Artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 establece que las referidas providencias “deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta.”

20. Al respecto, este Tribunal ha señalado que la competencia principal del juez de primera instancia para asegurar el cumplimiento de las distintas sentencias de tutela (i) obedece a una interpretación sistemática del Decreto 2591 de 1991; (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales; (iii) se encuentra en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela; y (iv) protege la eficacia del grado jurisdiccional de consulta como garantía procesal .[21]

21. Aun así, la Corte Constitucional cuenta con una competencia preferente para asumir -dependiendo de las circunstancias de cada caso concreto- el estudio de las solicitudes de cumplimiento, dar trámite al incidente de desacato y adoptar las medidas pertinentes. No obstante, dicha competencia es de carácter excepcional, y su ejercicio se justifica cuando exista una causa objetiva, razonable y suficiente.

22. Este Tribunal ha reconocido que el ejercicio de dicha competencia preferente solo se activa cuando: (i) el juez de primera instancia no adoptó las medidas necesarias para conminar al obligado a la ejecución de la parte resolutiva del fallo de tutela o, cuando las adoptó, pero estas resultaron insuficientes o ineficaces para alcanzar dicho objetivo;[22] (ii) la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues la misma no tiene superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato;[23] (iii) en presencia de un estado de cosas inconstitucional, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo;[24] o (iv) su intervención sea imperiosa para lograr el cumplimiento del fallo.[25]

23. En el presente caso, la Sala Plena de la Corte Constitucional rechazará las solicitudes de cumplimiento y de apertura de incidente de desacato relacionadas con la Sentencia SU-245 de 2021.

24. Como fue explicado, la competencia para verificar el cumplimiento de la sentencia o para conocer del trámite de desacato, recae en el juez de tutela de primera instancia. La Sala destaca que (i) antes de presentar sus escritos, los solicitantes no acudieron ante esa autoridad judicial, motivo por el cual esta no habría tenido la oportunidad de valorar y atender la situación fáctica planteada por los solicitantes. Es decir, no existe prueba de que efectivamente haya tenido la posibilidad de ejercer sus atribuciones en torno al cumplimiento del fallo, de desplegar las medidas necesarias para requerir la ejecución o satisfacción de una orden judicial o determinar el alcance de cumplimiento de la Sentencia SU-245 de 2021, a partir de los hechos relatados por las personas requirentes. Así, ante la ausencia de estos elementos de juicio, la Corporación no puede asumir el conocimiento de forma automática.[26]

25. Adicionalmente, (ii) la autoridad que, en criterio de los solicitantes no ha obedecido las órdenes dictadas en la Sentencia SU-245 de 2021 no es una alta Corte y, aunque se emitieron algunas órdenes complejas,[27] los solicitantes buscan una solución de situaciones particulares; y (iii) tampoco se evidencia que, hasta el momento, la intervención de esta Corporación sea imperiosa para lograr el cumplimiento del fallo, salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional o lograr la protección efectiva de derechos fundamentales.

26. Lo anterior no implica que para acudir ante la Corte sea imprescindible agotar el trámite de cumplimiento o de apertura del incidente de desacato, solo que esta circunstancia es excepcional, y se justifica cuando exista una causa objetiva, razonable y suficiente (ver supra, párr. 21).

27. Por tanto, la Sala Plena de la Corte Constitucional rechazará las solicitudes relacionadas con el cumplimiento y la apertura de incidente de desacato respecto de la Sentencia SU-245 de 2021 y ordenará -como ya lo hizo en los autos A-550[28] y A-942 de 2022[29]- que, a través de la Secretaría General de la Corporación, los escritos de W.J.C.P., Y.C.T., M.H.F.R., C.F.M., Y.G.T. y L.S.T., sean remitidos a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado para que, en su calidad de juez de tutela de primera instancia, en el marco de su competencia y de considerarlo procedente, adopte las medidas necesarias en relación con el cumplimiento de la referida providencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional