Auto nº 914/23 de Corte Constitucional, 25 de Mayo de 2023

1. El apoderado judicial de los señores G.B.R., O.C., C.H.C.R., J.M.O.O., M.Á.O.D., I.P.C., R.E.R., E.R.A., I.A.R.B., J.S.T., J.S.C., U.A.H. y I.S.R.P. presentó demanda ordinaria laboral[1] contra el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué - Infibagué[2]. Con esta, solicitó que se declare que existe un contrato de trabajo entre la entidad demandada y cada uno de los demandantes.

2. Igualmente, requirió que se ordene a la entidad accionada pagar a los accionantes las sumas que correspondan por nivelación salarial, reliquidación de las prestaciones sociales y sanción moratoria. El apoderado de los demandantes señaló que el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué – Infibagué es el encargado de prestar el servicio de alumbrado público en el municipio de Ibagué. Advirtió que sus poderdantes fueron vinculados a la entidad demandada para desarrollar labores relacionadas con la prestación de ese servicio.

3. Explicó que el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué vinculó a los demandantes de la siguiente forma:

   Demandante

   Forma de vinculación

   G.B.R.

1. Mediante distintas ordenes de prestación de servicios en períodos comprendidos entre el 8 de enero de 2008 al 8 de enero de 2010

2. Como supernumerario en períodos comprendidos entre el 26 de marzo de 2012 al 31 de octubre de 2017

3. Como servidor de la planta temporal de la entidad entre el 1 de noviembre de 2017 hasta el 27 de noviembre de 2020

   O.C.

1. Mediante contratos cooperativos en períodos comprendidos entre el 1 de noviembre de 2005 al 10 de marzo de 2012

2. Como supernumerario en períodos comprendidos entre el 14 de marzo de 2012 al 31 de octubre de 2017

3. Como servidor de la planta temporal de la entidad entre el 1 de noviembre de 2017 hasta el 27 de noviembre de 2020

   C.H. Correa Reina

1. Mediante contratos cooperativos en períodos comprendidos entre el 3 de abril de 2009 al 31 de diciembre de 2011

2. Como supernumerario en períodos comprendidos entre el 14 de marzo de 2012 al 31 de octubre de 2017

3. Como servidor de la planta temporal de la entidad entre el 1 de noviembre de 2017 hasta el 27 de noviembre de 2020

   J.M.O.O.

1. Como supernumerario en períodos comprendidos entre el 20 de noviembre de 2015 al 31 de octubre de 2017

2. Como servidor de la planta temporal de la entidad entre el 1 de noviembre de 2017 hasta el 27 de noviembre de 2020

   M.Á.O.D.

1. Como supernumerario en períodos comprendidos entre el 25 de octubre de 2013 al 31 de octubre de 2017

2. Como servidor de la planta temporal de la entidad entre el 1 de noviembre de 2017 hasta el 27 de noviembre de 2020

   Israel Padilla Cortés

1. Como supernumerario en períodos comprendidos entre el 29 de marzo de 2012 al 31 de octubre de 2017

2. Como servidor de la planta temporal de la entidad entre el 1 de noviembre de 2017 hasta el 27 de noviembre de 2020

   R.E.R.

1. Mediante contratos cooperativos en períodos comprendidos entre el 1 de julio de 2005 al 2 de agosto de 2010

2. Como supernumerario en períodos comprendidos entre el 23 de octubre de 2012 al 31 de octubre de 2017

3. Como servidor de la planta temporal de la entidad entre el 1 de noviembre de 2017 hasta el 27 de noviembre de 2020

   E.R.A.

1. Mediante orden de prestación de servicios entre el 11 de febrero de 2004 al 5 de enero de 2005

2. Mediante contratos cooperativos en períodos comprendidos entre el 6 de enero de 2005 al 2 de marzo de 2012

3. Como supernumerario en períodos comprendidos entre el 1 de octubre de 2012 al 31 de octubre de 2017

4. Como servidor de la planta temporal de la entidad entre el 1 de noviembre de 2017 hasta el 27 de noviembre de 2020

   I.A.R.B.

1. Como supernumerario en períodos comprendidos entre el 15 de marzo de 2012 al 31 de octubre de 2017

2. Como servidor de la planta temporal de la entidad entre el 1 de noviembre de 2017 hasta el 27 de noviembre de 2020

   J.S.T.

1. Mediante contratos cooperativos en períodos comprendidos entre el 24 de octubre de 2005 al 31 de diciembre de 2011

2. Como supernumerario en períodos comprendidos entre el 14 de marzo de 2012 al 31 de octubre de 2017

3. Como servidor de la planta temporal de la entidad entre el 1 de noviembre de 2017 hasta el 27 de noviembre de 2020

   J.S.C.

1. Mediante contratos cooperativos en períodos comprendidos entre el 5 de septiembre de 2006 al 3 de marzo de 2010

2. Como supernumerario en períodos comprendidos entre el 8 de marzo de 2012 al 31 de octubre de 2017

3. Como servidor de la planta temporal de la entidad entre el 1 de noviembre de 2017 hasta el 27 de noviembre de 2020

   U.A.H.

1. Como supernumerario en períodos comprendidos entre el 1 de octubre de 2012 al 31 de octubre de 2017

2. Como servidor de la planta temporal de la entidad entre el 1 de noviembre de 2017 hasta el 27 de noviembre de 2020

   Iader Smith Riaño Parga

1. Como supernumerario en períodos comprendidos entre el 12 de marzo de 2012 al 31 de octubre de 2017

2. Como servidor de la planta temporal de la entidad entre el 1 de noviembre de 2017 hasta el 27 de noviembre de 2020

4. También manifestó que los accionantes plantearon las mismas pretensiones mediante peticiones dirigidas al Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué en los meses de mayo y junio de 2019. Aclaró que esa entidad se negó a acceder a esos requerimientos, argumentando que su planta de empleo no incluía cargos de personal vinculado como trabajador oficial. Finalizó cuestionando el motivo por el que la entidad rechazó las pretensiones de sus representados.

5. La demanda fue asignada al Juzgado 5 Laboral del Circuito de Ibagué mediante reparto del 16 de diciembre de 2019[3]. Ese despacho la rechazó por falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos de Ibagué por medio de Auto del 17 de febrero de 2020[4]. El juzgado inició su intervención indicando que la entidad demandada es un establecimiento público con personería jurídica, de carácter financiero y del orden municipal. Expresó que las personas que prestan sus servicios a esa entidad son empleados públicos, según el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968.

6. Aclaró que ese artículo también establece una excepción a la regla, advirtiendo que quienes desarrollan labores de construcción y sostenimiento de obras públicas allí son trabajadores oficiales. Dio a conocer el contenido del numeral 1° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y del numeral 4° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Con base en esas normas, estableció que su competencia respecto a las controversias relacionadas con servidores públicos se limitaba a las disputas en las que estén involucrados trabajadores oficiales.

7. Mencionó que las funciones desarrolladas por los demandantes no estaban relacionadas con la construcción y el sostenimiento de obras públicas, según el manual de funciones aportado. Teniendo en cuenta lo anterior, dedujo que los accionantes no eran trabajadores oficiales. Concluyó que no era competente para tramitar la demanda y dedujo que los jueces administrativos sí estaban habilitados para instruirla.

8. El asunto fue repartido al Juzgado 11 Administrativo de Ibagué el día 28 de febrero de 2020[5]. Al principio, el juzgado le dio trámite a la demanda. Luego, el día 15 de junio de 2022, profirió auto[6]. En esa providencia, el despacho declaró falta de jurisdicción para instruir el proceso, planteó conflicto negativo de competencias entre distintas jurisdicciones y ordenó remitir el proceso a la Corte Constitucional. Comenzó su argumentación advirtiendo que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce sobre las disputas derivadas de la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, siguiendo lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 104 del CPACA.

9. Mencionó que el numeral 4° del artículo 105 del mismo código excluye a esa jurisdicción de tramitar las controversias entre los trabajadores oficiales y el Estado. Por otro lado, señaló que el numeral 1° del artículo 2 del CPTSS asigna los procesos por conflictos derivados del contrato de trabajo a la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria. Infirió que los conflictos entre el Estado y sus trabajadores oficiales están asignados a la Jurisdicción Ordinaria. Explicó que los servidores que laboran en los establecimientos públicos y realizan tareas de construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.

10. Presentó el contenido de una providencia del Consejo de Estado[7] para apoyar esa conclusión. Comentó que los trabajadores oficiales están vinculados mediante una relación de tipo contractual y que los cargos desempeñados por trabajadores oficiales deben incorporarse a las plantas de personal. Indicó que los demandantes en este asunto eran trabajadores oficiales, considerando que realizaron labores de construcción y sostenimiento de obras públicas a favor de un establecimiento público. Por esa razón, finalizó afirmando no era competente para instruir el proceso.

11. La Corte Constitucional recibió el expediente el día 12 de julio de 2022[8]. El reparto del asunto fue efectuado en sesión virtual del 7 de marzo de 2023 y el caso fue remitido al despacho del magistrado sustanciador el 10 de marzo del citado año[9].

Competencia

12. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[10].

    Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

13. Esta Corporación ha señalado[11] que los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. Los conflictos de competencia pueden ser negativos en caso de que las autoridades colisionadas rechacen ser competentes para tramitar el proceso; o positivos, cuando las autoridades en disputa consideren que son competentes para instruirlo.

14. Igualmente, la Corte ha considerado que existen 3 presupuestos para la configuración de los conflictos de competencia: el subjetivo, el objetivo y el normativo[12]. En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o más autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[13]. Luego está el presupuesto objetivo, que requiere la existencia de una causa judicial objeto de la disputa por la competencia[14]. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto.

    Competencia para instruir las controversias relativas a la existencia de relaciones laborales presuntamente encubiertas mediante contratos de prestación de servicios con el Estado

15. La Corte ha establecido que las disputas sobre la existencia de relaciones laborales presuntamente ocultas por medio de contratos de prestación de servicios con el Estado son de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Específicamente, fijó esa postura en el Auto 492/21[15] y la ha aplicado, entre otros, en el Auto 785/22[16]. En esa providencia analizó las disposiciones sobre las formas de vinculación del personal al servicio del Estado, sobre los contratos estatales de prestación de servicios y sobre la competencia para zanjar esos casos.

16. Después de hacer ese análisis, la Corte señaló tres razones para afirmar que estos asuntos son de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Primero, porque en ellos se discute la legalidad de contratos estatales y actos administrativos, temas asignados al conocimiento de esa jurisdicción según el primer inciso del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Segundo, pues la revisión de los contratos de prestación de servicios estatales implica un examen de la actuación de la administración.

17. Y tercero, porque en estas disputas no existe claridad sobre la existencia del vínculo laboral con el Estado. Es decir, no se puede aplicar criterios de competencia relativos a las funciones del trabajador -criterio funcional- o referentes a la entidad que lo vinculó -criterio orgánico- si no se sabe que realmente se configuró una relación de trabajo con el Estado. Además, la Corte aclaró que revisar las funciones desempeñadas por los demandantes en esta clase de asuntos podría constituir un examen de fondo.

    Competencia judicial para tramitar las controversias relativas a la existencia de relaciones laborales presuntamente encubiertas mediante contratos de prestación de servicios suscritos entre el Estado y terceros

18. La Corte Constitucional estima que las disputas judiciales sobre la existencia de relaciones laborales disfrazadas a través de contratos de prestación de servicios celebrados entre terceros y el Estado deben ser tramitadas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Corte sostiene esa postura desde la expedición del Auto 1170/21[17]. En ese auto, esta Corporación recordó las razones de decisión del Auto 492/21 y señaló que los mismos argumentos aplicaban para definir la competencia en estos casos.

19. Concretamente, expresó que en estos asuntos se cuestiona la legalidad de contratos estatales y que ese tipo de controversia está asignada a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siguiendo lo dispuesto por el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Luego, estableció que en estos casos también se discute la legalidad de los actos administrativos emitidos en el trámite de las peticiones de reconocimiento de la relación laboral. Dedujo que la instrucción de los procesos con esas características también le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, considerando lo que dispone la norma citada.

20. Por último, advirtió que el juez administrativo está capacitado para verificar si la labor contratada no podía ser realizada directamente por el personal de la entidad estatal o si ejecutar esa tarea requería conocimiento especializado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

    Competencia judicial para instruir los procesos relativos a la existencia de vinculaciones ordinarias con el Estado presuntamente encubiertas mediante la vinculación de personal como supernumerarios empleados temporales

21. Los supernumerarios son empleados de la administración pública. Su forma de vinculación es excepcional y temporal. Específicamente, los 2 primeros incisos del artículo 83 del Decreto 1042 de 1978[18] autorizan a las entidades públicas para vincular personal supernumerario para cubrir las vacancias temporales derivadas de licencias o vacaciones y para realizar labores estrictamente transitorias. La Corte Constitucional se ha referido de la misma forma a las características de los supernumerarios en las sentencias C-401 de 1998[19] y T-683 de 2016[20], entre otras.

22. El inciso final de la norma mencionada aclara que la vinculación del personal supernumerario se realiza mediante resolución y que ese acto administrativo debe fijar la duración de vinculo y la asignación mensual que le corresponde al empleado. De lo anterior, se puede concluir que la vinculación de los supernumerarios se desarrolla a través de actos de entidades públicas que están regulados por el Derecho Administrativo. La Corte confirmó esa interpretación en la sentencia C-401 de 1998, pues ahí aseguró que la relación laboral de los supernumerarios está «… regida por normas de derecho administrativo …».

23. Por otro lado, el artículo 21 de la Ley 909 de 2004[21] habilita a las entidades públicas para establecer excepcionalmente empleos públicos de carácter temporal en sus plantas de personal. El mismo artículo dispone que los empleos temporales sirven para resolver problemas extraordinarios de personal: la necesidad de desarrollar funciones que no hacen parte de la actividad general de la administración; de desplegar proyectos con una duración determinada; de solucionar la sobrecarga de trabajo o de realizar labores temporales de consultoría o asesoría.

24. Del mismo modo, la norma establece que el nombramiento de los empleos temporales se debe realizar mediante acto administrativo. Explica que esos actos deben fijar el término de duración del empleo y que el nominador puede declarar la insubsistencia del nombramiento o terminarlo, también a través de acto administrativo. En otras palabras, la vinculación de los empleados temporales también es un asunto regulado por el Derecho Administrativo.

25. Precisamente, el inciso 1 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo le asigna a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las controversias referentes a «… actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.». Eso quiere decir que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para juzgar las disputas relativas a la vinculación de los supernumerarios y los empleados públicos temporales.

26. La Corte llegó a la misma conclusión respecto a las controversias relativas a los supernumerarios en el Auto 768/22[22]. Revisó las características de la forma de vinculación de los supernumerarios, examinó el contenido del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debe tramitar las disputas referentes a la seguridad social o a la relación laboral de los supernumerarios.

27. Teniendo en cuenta lo anterior, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para resolver los casos en los que presuntamente se encubre una forma de vinculación ordinaria con el Estado mediante formas de vinculación como la de los supernumerarios o la de los empleados públicos temporales. En esos asuntos, el estudio de las pretensiones implica verificar la legalidad de los actos administrativos que rigen la vinculación extraordinaria de los supernumerarios o de los trabajadores oficiales.

28. Por último, esos actos administrativos están sujetos al Derecho Administrativo y son expedidos por las entidades públicas que realizan la vinculación. Es decir, se trata de situaciones que se ajustan a la descripción de la regla de competencia del primer inciso del artículo 104 del CPACA. Adicionalmente, como la forma de vinculación de los supernumerarios y de los empleados temporales es extraordinaria, no se pueden aplicar las mismas pautas que en los casos donde existe certeza sobre la existencia de una vinculación ordinaria -por ejemplo, como trabajador oficial o empleado público-.

En el caso examinado se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones

29. La Sala estima que el presupuesto subjetivo se cumple porque existe una tensión entre dos autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado 5 Laboral del Circuito de Ibagué que integra la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria. Por el otro, el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Ibagué que compone la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

30. La Sala también establece que el presupuesto objetivo se cumple, pues acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular que está en curso. Concretamente, sobre la demanda laboral promovida por G.B.R. y otros contra el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué – Infibagué. En esa demanda, los accionantes reclaman que se declare la existencia de una relación laboral con la entidad accionada y que se ordene el pago de salarios y prestaciones sociales.

31. Por último, verifica que se cumple el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales emplearon fundamentos jurídicos para justificar la decisión de rechazar la competencia sobre la demanda. Luego de realizar el estudio de esos elementos, la Sala concluye que en este caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 5 Laboral del Circuito de Ibagué y el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Ibagué. En ese orden de ideas, pasa a decidir a cuál autoridad judicial debe ser asignado el proceso.

    La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar el asunto examinado

32. Los señores G.B.R., O.C., C.H.C.R., J.M.O.O., M.Á.O.D., I.P.C., R.E.R., E.R.A., I.A.R.B., J.S.T., J.S.C., U.A.H. y I.S.R.P. pretenden que se declare la existencia de una relación de trabajo entre ellos y el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué – Infibagué. También buscan que esa entidad les pague la nivelación salarial respectiva, las prestaciones sociales del caso y la sanción moratoria causada.

33. Concretamente, los trece accionantes señalan que fueron vinculados a la entidad demandada como supernumerarios y mediante empleos temporales, advierten que seis realizaron labores para ese organismo mediante contratos suscritos con terceros y afirman que dos de ellos también tuvieron vinculación directa con el Instituto mediante contratos de prestación de servicios. Sin embargo, argumentan que en esos períodos de vinculación lo que realmente existió fue una relación de carácter laboral entre trabajadores oficiales y el Estado.

34. Aunque los mecanismos de vinculación utilizados en el caso de cada uno de los demandantes no son idénticos, todos -sea contratación mediante terceros, ordenes de prestación de servicios, vinculación como supernumerarios o por medio de empleos temporales- se desarrollan mediante actos o contratos sujetos al derecho administrativo. La postura planteada por los demandantes a través de sus pretensiones supone afirmar que esos actos y contratos fueron utilizados para encubrir una relación de trabajo específica, es decir, llevan a cuestionar su legalidad y veracidad.

35. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está facultada para gestionar las controversias judiciales relativas a los actos o contratos regulados por el derecho administrativo y que involucren entidades públicas, por disposición del primer inciso del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Como el asunto analizado se ajusta a esa categoría, la Corte resolverá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer sobre la demanda. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Ibagué para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.

36. Regla de decisión: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para tramitar las demandas promovidas para determinar la existencia de varias relaciones laborales con el Estado presuntamente camufladas mediante (i) contratos de prestación de servicios celebrados con terceros o directamente con los demandantes, (ii) vinculación como supernumerarios o (iii) vinculación como empleados temporales; siguiendo lo dispuesto por el primer inciso del artículo 104 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,