Auto nº 1146/23 de Corte Constitucional, 21 de Junio de 2023

1. El 11 de diciembre de 2020, el Centro de Salud Policarpa E.S.E., actuando a través de apoderado, “presentó demanda ejecutiva”[1] en contra del señor J.L.C.R., mediante la cual solicitó librar mandamiento ejecutivo en contra del demandado y en favor de la entidad demandante, por las siguientes sumas: (i) $ 69.146.568,20 pesos por concepto de la condena impuesta mediante sentencia del 9 de julio de 2018[2], providencia que fue dictada por el Juzgado 2° Administrativo de Pasto, en el marco de una acción de repetición identificada con el radicado No. 2014-00126, así como los intereses moratorios derivados de esta obligación, de acuerdo con la tasa máxima fijada por la Superintendencia Financiera; (ii) $ 2.171.747,56 por virtud de la condena en costas dispuesta en la mencionada providencia, así como los intereses moratorios derivados de la misma, de conformidad con la tasa máxima fijada por la Superintendencia Financiera; y (iii) la condena en costas.

2. En auto del 28 de enero de 2021, el Juzgado 2° Administrativo de Pasto resolvió declarar su falta de jurisdicción para conocer del asunto[3]. Al respecto, argumento que, de conformidad con el numeral 6° del artículo 104, el numeral 1° del artículo 297 y el artículo 299 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (desde ahora “CPACA”), a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde conocer de los asuntos en los que se demande la ejecución de una condena judicial dispuesta en contra de una entidad pública, hipótesis que no es aplicable al caso, como quiera que la finalidad del proceso judicial es solicitar el pago de unas sumas dispuestas en una providencia judicial proferida en contra de un particular. Así las cosas, y en virtud de la cláusula general de competencia dispuesta en el artículo 12 del Código General del Proceso (desde ahora “CGP”), sostuvo que la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para resolver el conflicto planteado, motivo por el que ordenó la remisión del expediente al Juzgado Promiscuo Municipal de Policarpa (Nariño).

3. El 3 de febrero de 2021, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de reposición en contra del citado auto del 28 de enero de 2021[4]. En síntesis, indicó que el Juzgado 2° Administrativo de Pasto erró al declarar su falta de jurisdicción, ya que de la literalidad del numeral 6° del artículo 104 del CPACA, se advierte que a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde conocer de los asuntos en los que se pretenda el pago de una condena judicial impuesta por dicha jurisdicción, siempre que en ese proceso hubiese sido parte una entidad pública, tal y como ocurre en el asunto bajo examen.

4. En auto del 16 de diciembre de 2021, y frente al recurso de reposición interpuesto por la parte demandante, el Juzgado 2° Administrativo de Pasto decidió estarse a lo resuelto en el auto del 28 de enero de 2021, reiterando los mismos argumentos planteados en dicha oportunidad[5].

5. Repartido el asunto al Juzgado Promiscuo Municipal de Policarpa (Nariño)[6], en auto del 9 de marzo de 2022, ese despacho decidió declarar el conflicto negativo de competencia[7]. En su criterio, en este tipo de casos, el demandante tiene dos posibilidades, a saber: (i) puede presentar la solicitud de ejecución ante el mismo despacho que profirió la sentencia o, por el contrario, (ii) optar por interponer una demanda ejecutiva autónoma, tal y como ocurre en la controversia de la referencia. Por ello explicó que, de conformidad con el numeral 6° del artículo 104 del CPACA y el artículo 15 de la Ley 678 de 2001, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de la demanda ejecutiva interpuesta con fundamento en una sentencia condenatoria proferida en un proceso judicial en el que haya sido parte una entidad pública, por lo que, en su criterio, esa norma establece una regla general clara aplicable para el conflicto de la referencia. Asimismo, advirtió que, en virtud del factor de conexidad y del principio de economía procesal, es más eficaz que el despacho judicial que dictó la providencia cuya ejecución se pretenda sea aquella que conozca de su ejecución, motivo por el que dispuso la remisión del expediente a esta corporación para lo de su competencia.

6. De acuerdo con el reparto efectuado por Sala Plena en sesión del 11 de octubre de 2022, el expediente de la referencia fue remitido para estudio al despacho del magistrado sustanciador el día 14 del mes y año en cita[8].

7. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

8. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[9].

9. Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[10]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[12]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[13].

10. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de los procesos ejecutivos adelantados con la finalidad de solicitar el pago de una sentencia condenatoria proferida por esa jurisdicción, en el marco de una acción de repetición.

11. Respecto de la competencia para el conocimiento de las acciones de repetición, esta corporación ha considerado que[14], en la actualidad, los artículos 142, 149A, 152 y 155 de CPACA, regulan los factores de competencia subjetivo y objetivo por cuantía de la acción de repetición. Lo anterior, en la medida en que (i) el artículo 142 prevé la acción de repetición como medio de control; (ii) el artículo 152.9 establece que los tribunales serán competentes, en primera instancia, para conocer las acciones de repetición que se adelanten “contra los servidores o exservidores públicos y personas privadas que cumplan funciones públicas, incluidos los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y siempre que la competencia no esté asignada al Consejo de Estado”; (iii) el artículo 155.8 dispuso que los juzgados administrativos, en primera instancia, conocerán de esta acción cuando la cuantía no exceda 500 SMMLV; y (iv) el artículo 149A, creó la competencia del Consejo de Estado, con garantía de doble conformidad, para las acciones de repetición que se ejerzan contra el P. de la República o quien haga sus veces, entre otros altos funcionarios.

12. En este sentido, la Sala Plena aclaró que, sobre el asunto, el Consejo de Estado ha sostenido de forma pacífica que los criterios de competencia previstos en el artículo 7° de la Ley 678 de 2001[15] fueron “derogado[s] y resulta[n] inaplicable[s]”[16], en relación con las acciones de repetición presentadas con posterioridad a la entrada en vigor del CPACA, en la medida en que existe incompatibilidad entre las disposiciones de una y otra norma.

13. Así las cosas, para la Sala Plena de la Corte Constitucional, es claro que con posterioridad a la entrada en vigencia del CPACA, la acción de repetición es formalmente un medio de control, cuyo conocimiento corresponde, por regla general, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

14. Ahora bien, en lo que tiene que ver con el conocimiento de los procesos ejecutivos interpuestos para solicitar el pago de las sentencias condenatorias proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se pronunció la Sala Plena de esta corporación en el auto 857 de 2021[17], providencia en la que resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre dos autoridades judiciales de las Jurisdicciones Civil y de lo Contencioso Administrativa por el conocimiento de una controversia en la que demandaba la ejecución de una obligación dispuesta en una sentencia condenatoria proferida por un juez administrativo.

15. En esa oportunidad y, luego de revisar la jurisprudencia que sobre la materia había sido proferida por el Consejo de Estado y por la entonces Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Plena concluyó que, de la lectura armónica del numeral 6° del artículo 104[18] y el artículo 297[19] del CPACA[20], “la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de i) los procesos ejecutivos que tengan por objeto hacer efectivos títulos ejecutivos, ii) derivados de condenas impuestas a la administración[21], conciliaciones aprobadas por la jurisdicción, laudos arbitrales, iii) en que hubiere sido parte una entidad pública y contratos celebrados con entidades estatales. Asimismo, el artículo 297 del CPACA establece que se consideran títulos ejecutivos las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. También se considera como título ejecutivo cualquier otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva[22]. Así las cosas, escapa al conocimiento de dicha jurisdicción la ejecución de condenas impuestas –como ocurre en este caso– a los particulares” (negrillas en el texto). En ese orden de ideas, concluyó que estos asuntos debían ser conocidos por las autoridades judiciales de la Jurisdicción Ordinaria, como consecuencia de la cláusula general de competencia residual dispuesta en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, en concordancia con el artículo 422 del CGP[23].

16. Con posterioridad, mediante el auto 008 de 2022[24], la Sala Plena volvió a pronunciarse sobre un asunto similar. En esa providencia, la corte diferenció el procedimiento de una demanda ejecutiva autónoma dispuesta para solicitar el pago de una condena prevista por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, del trámite de solicitud de ejecución de condenas impuestas dentro del mismo proceso judicial. Por tal motivo, indicó que, en caso de se verifique que se trata del primero, es decir, de la interposición de una demanda ejecutiva autónoma, se deberá contrastar las subreglas dispuestas en el auto 857 de 2021 antes citado, mientras que, por el contrario “(…) el conocimiento de las solicitudes de ejecución de condenas impuestas mediante sentencias judiciales (…) dictadas por un juez de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, corresponde a esa jurisdicción con independencia de la naturaleza del sujeto ejecutado, siempre que se hagan dentro del mismo proceso de conocimiento”.

17. Sin embargo, en lo referente a la competencia de los procesos ejecutivos derivados de una condena dispuesta por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en el marco de una acción de repetición, el artículo 15 de la Ley 678 de 2001[25], dispone que “[E]n la sentencia de condena en materia de acción de repetición la autoridad respectiva de oficio o a solicitud de parte, deberá establecer un plazo para el cumplimiento de la obligación”, y que “[U]na vez vencido el término sin que el repetido haya cancelado totalmente la obligación, la jurisdicción que conoció del proceso de repetición continuará conociendo del proceso de ejecución (…)”; la norma anterior fue objeto de control por la Corte Constitucional en la sentencia C-484 de 2002, providencia que la encontró plenamente ajustada con la Constitución.

18. Ahora bien, en el marco de un ejercicio de interpretación sistemática, se advierte que la competencia dispuesta en la norma anterior no contradice las disposiciones previstas en el CPACA, como quiera que el artículo 104 dispone que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (…)” (énfasis por fuera del texto). De igual forma, de conformidad con el numeral 6°, a esa jurisdicción le corresponde conocer de los procesos “(…) ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

19. En suma, la Sala Plena concluye que, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de las controversias en las que se pretenda la ejecución de una sentencia condenatoria proferida por esa jurisdicción en el marco de una acción de repetición, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 104.1 del CPACA y 15 de la Ley 648 de 2001.

20. Examen del caso concreto. En el asunto bajo examen, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 2° Administrativo de Pasto y el Juzgado Promiscuo Municipal de Policarpa, como autoridades judiciales que integran distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata de la interposición de una demanda ejecutiva en la que se pretende el cobro de la condena judicial impuesta por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en contra de un particular (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en la aplicación de las reglas contenidas en el numeral 6° del artículo 104, el artículo 297 del CPACA, el artículo 12 del CGP y el artículo 15 de la Ley 671 de 2001 (presupuesto normativo).

21. Superado el anterior estudio, la Sala Plena advierte que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de la demanda ejecutiva interpuesta por el Centro de Salud Policarpa E.S.E., actuando a través de apoderado[26] en contra del señor J.L.C.R., como quiera que, de la revisión del expediente, se advierte que (i) en este asunto el Centro de Salud Policarpa E.S.E., interpuso demanda ejecutiva[27], con la finalidad de solicitar el pago de las obligaciones dispuestas en una sentencia judicial dictada en el marco de la acción de repetición identificada con el radicado No. 2014-00126, en la que se condenó al señor J.L.C.R., en calidad de ex gerente del citado centro de salud, al pago de unas sumas de dinero con ocasión del perjuicio causado a la mencionada E.S.E.[28]; (ii) el proceso ejecutivo se interpuso ante el mismo despacho judicial que profirió la sentencia condenatoria, es decir, ante el Juzgado 2° Administrativo de Pasto (Nariño) y; (iii) en el resolutivo cuarto de la providencia cuya ejecución se pretende en este proceso, se fijó un plazo de seis meses para el cumplimiento de la misma “(…) de conformidad a la facultad establecida en el artículo 15 de Ley 678 de 2001, declarada EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-484 de 2002” [SIC][29].

22. Por todo lo anterior, es claro que, en este caso, el conocimiento del proceso ejecutivo iniciado por el Centro de Salud Policarpa E.S.E. en contra del señor J.L.C.R., corresponde al Juzgado 2° Administrativo de Pasto (Nariño), autoridad judicial que condenó al señor J.L.C.R. al pago de unas sumas de dinero mediante sentencia dictada el día 9 de julio de 2018, providencia judicial que quedó ejecutoriada el día 26 de julio siguiente[30], la cual fue proferida en el marco de la acción de repetición identificada con el radicado No. 2014-00126-00.

23. En ese orden de ideas, la Sala Plena descarta la aplicación de las reglas jurisprudenciales dispuestas en los autos 857 de 2021 y 008 de 2022, en atención a que en este asunto no se está debatiendo acerca de si el proceso ejecutivo se activó de manera autónoma o si, por el contrario, se trató de una solicitud a continuación en los términos del artículo 298 del CPACA. Por el contrario, se concluyó que, ante la existencia de una norma especial que no se encuentra derogada y que no es incompatible con las disposiciones previstas en el CPACA, la cual asigna el conocimiento de este tipo de procesos al mismo juez que decidió la acción de repetición, es a ese funcionario judicial a quien le corresponde dirimir la controversia planteada.

24. Regla de la decisión. En los términos dispuestos en los artículos 104 del CPACA y 15 de la Ley 678 de 2001, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretenda el pago de las obligaciones dispuestas en una sentencia condenatoria dictada por esa jurisdicción, en el marco de una acción de repetición adelantada con posterioridad a la entrada en vigor del CPACA.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,