Auto nº 1192/23 de Corte Constitucional, 21 de Junio de 2023

1. El 4 de junio de 2021[1], a través de apoderado judicial[2], el Banco Agrario de Colombia S.A. promovió acción de repetición contra el señor R.A.C.F.[3]. Al respecto, argumentó que el demandado se desempeñaba como Director de la oficina de Vélez y en materia de colocación de créditos agropecuarios le correspondía el oportuno diligenciamiento del Formato Único de Informe de Control de Crédito para la elegibilidad del proyecto (E-FUICC).

2. Explicó que dicho documento era indispensable para la tramitación del Incentivo a la Capitalización Rural - ICR solicitado por la señora M.L.L., quien adelantó el proceso para ser beneficiaria de tal mecanismo de financiación, luego de que le fuera desembolsado un crédito para la inversión en un proyecto de siembra de cacao.

3. Señaló el demandante que, como consecuencia de la negligencia del demandado en el cumplimiento de las funciones a su cargo, el Banco Agrario no cumplió con los compromisos adquiridos como intermediario financiero, toda vez que la omisión en la oportuna aportación de la anotada documentación acarreó para la solicitante la pérdida del incentivo. Afirmó que, debido a ello, el Banco se vio abocado a una conciliación con la señora L.L. ante la Superintendencia Financiera de Colombia, en virtud de lo cual debió pagarle la suma de $ 6.600.000. Por lo tanto, pidió que se declare responsable al servidor demandado y que se le condene al pago indexado y con intereses de la suma que, a causa de su incuria, tuvo que cancelar el Banco.

4. Previo reparto, el asunto fue asignado al Juzgado 3° Administrativo de San Gi, el cual, en auto del 24 de junio de 2014[4], requirió al demandante para que certificara la ubicación física y geográfica de la oficina Vélez Zonal Moniquirá del Banco Agrario. En atención a dicho requerimiento, el apoderado de la parte actora informó que “[l]a oficina Vélez del Banco Agrario de Colombia S.A., se encuentra ubicada en la carrera 4 No. 10-53 de la jurisdicción del municipio de Vélez, departamento de Santander.”[5]

5. En auto del 6 de agosto de 2021[6], el Juzgado 3° Administrativo de S.G. declaró su falta de competencia y ordenó la remisión del expediente a la oficina de reparto de los jueces civiles o promiscuos municipales de Vélez. En sustento de ello sostuvo que, según los numerales 1° y 2° del artículo 105 del CPACA, existe una excepción de competencia jurisdiccional frente a los entes públicos que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera.

6. Agregó que, teniendo en cuenta los antecedentes del caso, como la Superintendencia Financiera en ejercicio de funciones jurisdiccionales suple al juez ordinario, la autoridad judicial llamada a tramitar la repetición es el juez al cual desplazó dicha autoridad administrativa, y señaló que debía tenerse en cuenta la competencia a prevención prevista en el artículo 147 de la Ley 446 de 1998. Por ello, concluyó que la posición que ocupaba la Superintendencia en el caso concreto era la de los jueces civiles y que, por la cuantía y el factor territorial, le correspondía conocer del litigio a los jueces civiles o promiscuos municipales de Vélez.

7. Contra la anterior determinación, el Banco Agrario interpuso recurso de reposición[7], argumentando que, de conformidad con el artículo 7 de la Ley 678 de 2001, es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la que debe conocer de las acciones de repetición. Sin embargo, por auto del 26 agosto de 2021[8], el juzgado resolvió no reponer la decisión, reiterando íntegramente los argumentos esgrimidos en la providencia recurrida.

8. Sometida nuevamente a reparto, la demanda correspondió al Juzgado 2° Promiscuo Municipal con Funciones de Control de Garantías y Conocimiento de Vélez, el cual, en auto del 17 de septiembre de 2021[9], decidió no avocar el conocimiento, trabar el conflicto negativo entre jurisdicciones y, por ende, remitir el expediente a esta corporación. Para justificar su decisión, adujo que el juzgado de origen no había tomado en cuenta el factor objetivo de competencia, que prevalece en este caso, conforme con el cual se debe verificar el tipo de proceso y la razón del litigio. Así, resaltó que la Ley 678 de 2001 es una norma especial que regula la acción de repetición y que en el artículo 7 se dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la que conoce de esta clase de procesos, de modo que en el asunto bajo examen la jurisdicción no debía determinarse con base en el simple hecho de que la oficina del Banco Agrario involucrada estuviera ubicada en el municipio de Vélez, sino que debía atenderse al objeto y naturaleza del proceso.

9. Allegadas las diligencias a esta corporación, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 29 de julio de 2022 y remitido al despacho el 2 de agosto siguiente[10].

10. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

11. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[11].

12. En particular, de forma reiterada, se ha considerado que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan tres (3) presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[12]. De esta manera, se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[13]; el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[14]; y, el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[15].

13. Marco jurídico de competencia en relación con la acción de repetición. El artículo 90 de la Constitución consagra la responsabilidad patrimonial del Estado por daños antijurídicos que le resulten imputables y se deriven de la acción u omisión de las autoridades y, seguidamente, establece que: “[e]n el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.” En concordancia, el artículo 6 superior prescribe que los servidores públicos serán responsables por infringir la Constitución y las leyes, así como por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

14. A la luz de los citados preceptos constitucionales, en la Ley 678 de 2001 el Legislador se ocupó de reglamentar la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado –esto es, de los servidores y ex servidores públicos y de los particulares que desempeñen funciones públicas[16]– a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición, la cual es una acción civil de carácter patrimonial encaminada a propiciar el reintegro al erario de los valores que el Estado ha debido pagar a título de indemnización como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un determinado agente, reparación cuyo reconocimiento se ha ordenado en virtud de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto[17]. Este mecanismo busca garantizar los principios de moralidad y eficiencia de la función pública[18], siendo inherentes a su objeto las finalidades resarcitoria, preventiva y retributiva[19].

15. De acuerdo con lo anterior, el Consejo de Estado ha caracterizado cuatro elementos –tres objetivos y uno subjetivo– que determinan la prosperidad de la acción de repetición, a saber: “(i) la calidad del agente del Estado y su conducta determinante en la condena; (ii) la existencia de una condena judicial, conciliación, transacción o forma de terminación de conflictos que genere una obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado; (iii) el pago efectivo realizado por el Estado, y, por último, (iv) la cualificación de la conducta del agente determinante del daño como dolosa o gravemente culposa.”[20]

16. Inicialmente, el artículo 7 de la citada Ley 678 de 2001 regulaba lo relativo a la jurisdicción y competencia en relación con la acción de repetición, asignándole su trámite a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conforme con ciertas reglas, una de las cuales consistía en atribuir competencia al juez o tribunal ante el que se hubiere tramitado el proceso de responsabilidad patrimonial contra el Estado[21], o a favor de aquella autoridad que hubiere aprobado el acuerdo de conciliación o que ejerciere jurisdicción territorial en el lugar donde se hubiese resuelto el conflicto[22].

17. Sin embargo, en virtud de la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) se produjo respecto de la mencionada disposición una derogatoria tácita[23], comoquiera que en la Ley 1437 de 2011 el Legislador, si bien se preservó el conocimiento de estos asuntos en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se introdujo un nuevo criterio según el cual los factores subjetivo y objetivo por la cuantía serían los determinantes para identificar la autoridad llamada a tramitar y decidir el ahora denominado medio de control de repetición.

18. De esta manera, actualmente el artículo 149A.1[24] del CPACA establece que corresponde al Consejo de Estado conocer de la demanda de repetición contra el Presidente de la República, los congresistas, los magistrados de las altas cortes y otros altos dignatarios del Estado[25]; el artículo 152.9 de la misma codificación atribuye a los tribunales administrativos en primera instancia, el conocimiento del medio de control de repetición contra los servidores o exservidores públicos y personas privadas que cumplan funciones públicas, incluidos los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de 500 SMLMV, y siempre que la competencia no esté asignada al Consejo de Estado; al paso que el artículo 155.8 ibidem preceptúa que los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de esta clase de procesos, cuando la cuantía no exceda los 500 SMLMV y si la competencia no estuviera asignada por el factor subjetivo al Consejo de Estado.

19. De lo expuesto cabe concluir que la competencia para conocer del medio de control de repetición radica tan solo en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por expresa disposición legal, y que para efectos de establecer cuál autoridad dentro de esta jurisdicción deberá conocer un determinado asunto deberán tomarse en cuenta el factor subjetivo (en atención a la investidura del demandado) y el factor objetivo por la cuantía (de acuerdo con el monto de las pretensiones tasadas en la demanda).

20. Examen del caso concreto. En el asunto bajo examen, se encuentran satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. En primer lugar, (i) se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones, de un lado, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal con Funciones de Control de Garantías y Conocimiento de V. y, del otro, el Juzgado Tercero Administrativo de San Gil. En segundo lugar, (ii) se acredita el presupuesto objetivo, ya que dicha controversia recae sobre el conocimiento de la acción de repetición presentada por el Banco Agrario de Colombia S.A. contra el señor R.A.C.F..

21. En tercer lugar, (iii) se satisface también el presupuesto normativo, toda vez que ambas autoridades judiciales manifiestan no ser competentes para conocer del litigio e invocan como sustento de ello argumentos jurídicos asociados al alcance e interpretación de las normas que regulan este tipo de procesos. Así, el Juzgado 3° Administrativo de S.G. invocó los numerales 1° y 2° del artículo 105 del CPACA, para considerar que cabe la excepción de competencia frente a los entes públicos que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, a efectos de estimar que el caso debe ser objeto de trámite por la Jurisdicción Ordinaria; mientras que, el Juzgado 2° Promiscuo Municipal con Funciones de Control de Garantías y Conocimiento de V. aludió de forma específica al artículo 7 de la Ley 678 de 2001, para concluir que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente en esta materia.

22. Acreditados los referidos presupuestos, y tras una revisión preliminar de las piezas procesales que obra en el expediente, esta corporación considera que el conocimiento del presente asunto le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en atención a las siguientes razones.

23. El señor R.A.C.F. ostenta la calidad de agente del Estado de cara al proceso, en vista de su vinculación laboral para la época de los hechos con el Banco Agrario de Colombia S.A.[26], entidad cuya naturaleza jurídica es la de una sociedad de economía mixta del orden nacional, sujeta al régimen de empresa industrial y comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público[27].

24. En el marco de la acción de protección del consumidor financiero promovida por la señora L.L., se suscribió ante la Superintendencia Financiera un acuerdo conciliatorio, en virtud del cual el Banco Agrario de Colombia S.A. se obligó a pagar a la reclamante una suma de dinero[28].

25. Existió un pago efectivo a favor de la señora L.L. por parte del Banco Agrario de Colombia S.A. que tuvo como causa la conciliación celebrada entre ambas partes[29].

26. El Banco Agrario de Colombia S.A. alega que la conducta del servidor demandado fue negligente en el cumplimiento de sus funciones y que, por lo tanto, debe calificarse como gravemente culposa[30]. Cabe aclarar que, en el escenario de un conflicto entre jurisdicciones, este es un aspecto cuya configuración no corresponde definir a la Corte y que deberá dilucidarse en el proceso por el juez natural de la causa.

27. Teniendo en cuenta el valor monetario a reintegrar y el cargo del servidor público, el medio de control de repetición de que se trata es del resorte de los jueces administrativos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 155.8 del CPACA, que es la normativa en vigor para la época de la presentación de la demanda (4 de junio de 2021)[31], habida cuenta de que los criterios de competencia fijados en el artículo 7 de la Ley 678 de 2001 fueron derogados por el CPACA.

28. Con fundamento en lo anterior, la Corte asignará el conocimiento de este proceso a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no sin antes aclarar que, contrario a lo sostenido por el Juzgado 3° Administrativo de San Gil, en el asunto bajo estudio no se está en presencia de alguna de las excepciones contempladas en los numerales 1° y 2° del artículo 105 del CPACA, toda vez que el objeto de la controversia no es la responsabilidad contractual o extracontractual del Banco Agrario de Colombia S.A. por operaciones que correspondan al giro ordinario de sus negocios, como tampoco lo es la decisión que fue proferida por la Superintendencia Financiera, en calidad de autoridad administrativa en ejercicio de funciones jurisdiccionales. En efecto, como se ha destacado en esta providencia, la acción de repetición a que se alude gravita en torno a la presunta responsabilidad patrimonial del demandado, ex director de la oficina Vélez del Banco Agrario, en la que se busca la defensa del patrimonio público a través de las funciones de resarcir, prevenir y retribuir.

28. En consecuencia, la Sala declarará que la autoridad judicial competente para conocer de la acción de repetición presentada por el Banco Agrario de Colombia S.A. contra el señor R.A.C.F. es el Juzgado 3° Administrativo de San Gil y, por ello, ordenará remitirle el expediente CJU-1507, para que adelante la instrucción del proceso y proceda a comunicar la presente decisión al Juzgado 2° Promiscuo Municipal con Funciones de Control de Garantías y Conocimiento de V. y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

29. Regla de decisión. A partir de la entrada en vigencia del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las acciones de repetición que promuevan las entidades públicas, inclusa aquellas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros, o intermediarios de valores, en contra de sus ex servidores públicos por la presunta conducta dolosa o gravemente culposa que haya dado lugar al reconocimiento y pago de una indemnización por perjuicios a cargo de la entidad.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,