Auto nº 1254/23 de Corte Constitucional, 21 de Junio de 2023
| Ponente | Natalia Ãngel Cabo |
| Fecha de Resolución | 21 de Junio de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-3621 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1254 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-3621.
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación, M., y el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de S.M..
Magistrada Ponente:
N.Á.C..
B.D., veintiuno (21) de junio de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO
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La Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía[1] interpuso demanda verbal de reintegro de subsidio en contra del ciudadano H.A.M.G.. Según la entidad, el señor M. obtuvo un subsidio de vivienda de manera irregular, ya que hizo creer que adquirió una vivienda cuando en realidad se trataba de un lote sin construcción alguna. Por esto, la Caja Promotora solicitó la restitución de la suma de treinta y tres millones novecientos cincuenta y dos mil setecientos cincuenta y seis pesos ($33.952.756)[2].
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El proceso le correspondió por reparto al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación, M.. El 11 de marzo de 2022, este Juzgado declaró su falta de competencia y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos de M. ya que, de acuerdo con los artículos 2, 104 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA)[3], el asunto es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Para sustentar su decisión, el juez promiscuo consideró que el demandante es una empresa industrial y comercial del Estado y que, pese a su carácter financiero, la controversia no tiene que ver con la responsabilidad extracontractual, sino con la solicitud de reintegro de un subsidio de vivienda reconocido por medio de un acto administrativo[4].
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Por reparto, el asunto fue asignado al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de S.M.. El 15 de diciembre de 2022, esta autoridad judicial propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Según el juzgado, el asunto objeto de estudio escapa de la órbita de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 104 y 105 del CPACA. Esto, por cuanto para el juez administrativo la parte demandante es una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional y vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, por lo que se configura una de las excepciones a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[5].
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Para que se configure un conflicto de jurisdicciones, se requiere la concurrencia de tres presupuestos[6]: (i) el subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) el normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
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La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación, M. (perteneciente a la jurisdicción ordinaria) y el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de S.M. (parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo). En segundo lugar, el conflicto versa sobre el conocimiento de una demanda en la que se pretende que el demandado devuelva el dinero otorgado al demandado por concepto de un subsidio de vivienda, ya que presuntamente obtuvo dicho subsidio de manera irregular. En tercer lugar, ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente los fundamentos de índole constitucional y legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación, M., sostuvo que no tiene competencia para resolver el presente asunto, de acuerdo con los artículos 2, 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011. Por su parte, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de S.M. propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y fundamentó su falta de competencia en la interpretación que hizo de los artículos 104 y 105 del CPACA.
Asunto objeto de decisión y metodología
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Con base en lo anterior, la Corte dirimirá la controversia suscitada entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria civil. Para este propósito, se referirá a lo siguiente: (i) la naturaleza jurídica y objeto de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía; (ii) el contenido de la excepción prevista en el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 y lo que se entiende por giro ordinario de los negocios de las entidades públicas de carácter financiero; (iii) la competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, para conocer las controversias que se originen por entidades públicas de carácter financiero, cuando estas correspondan al giro ordinario de sus negocios; (iv) reiteración del auto 766 de 2023; y (v) resolverá el caso concreto.
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La Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía fue creada por la Ley 87 de 1947 y reorganizada por los Decretos 3073 de 1968, 2351 de 1971, 2184 de 1984, 2162 de 1992, 353 de 1994 la Ley 973 de 2005 y la Ley 1305 de 2009. Es una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, que tiene personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente. Está vinculada al Ministerio de Defensa Nacional y vigilada por la Superintendencia Financiera[7]. El objeto de la Caja Promotora es facilitar a sus afiliados la adquisición de vivienda propia, mediante la realización o promoción de todas las operaciones del mercado inmobiliario, incluidas las de intermediación, la captación y administración del ahorro de sus afiliados y el desarrollo de las actividades administrativas, técnicas, financieras y crediticias que sean indispensables para el mismo efecto.[8]. Además, se encarga de otorgar subsidios de vivienda a sus afiliados, de acuerdo con lo establecido en los artículos 24, 25 y 26 del Decreto Ley 353 de 1994, modificados por la Ley 973 de 2005, previa acreditación de cumplimiento de las condiciones estipuladas en el Acuerdo No. 05 de 2017[9].
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Por otro lado, el artículo 105 del CPACA dispone como una de las excepciones a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo la siguiente:
[l]as controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos[10].
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De este modo, el Consejo de Estado ha sostenido que la excepción prevista en el citado artículo se configura cuando:
se [reúnen] dos elementos, a saber: i) un elemento orgánico, que se refiere a que la entidad pública inmersa en la controversia extracontractual o contractual tenga el carácter de institución financiera y ii) un segundo elemento material, que limita la excepción a aquellos asuntos que correspondan al giro ordinario de los negocios de las instituciones financieras[11].
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En cuanto al giro ordinario de los negocios de la entidad financiera, el Consejo de Estado consideró que este se refiere a:
todas aquellas actividades o negocios relacionados a continuación: i) los que guarden relación con el objeto social de la entidad pública de carácter financiero o con las funciones catalogadas como financieras en la ley Estatuto Orgánico del Sistema Financiero- y ii) los que sean conexos al objeto social o actividad financiera determinada en la ley y tengan como finalidad el desarrollo o ejecución de los mismos[12].
Así las cosas, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para dirimir las controversias donde: (i) resulten involucradas entidades públicas de carácter financiero, vigiladas por la Superintendencia Financiera; y (ii) que el conflicto surja a partir del giro ordinario de sus negocios.
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En ese sentido, la Sala Plena de esta corporación, mediante el Auto 005 de 2022, adoptó un criterio análogo al recién referido y reconoció que, para que opere la excepción del artículo 105 del CPACA, es necesario que (i) la entidad pública tenga el carácter de institución financiera y esté vigilada por la Superintendencia Financiera (criterio orgánico) y (ii) que el asunto de la controversia corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad (criterio material).[13]
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De ahí que la competencia para conocer de las controversias en estudio recaiga en la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, en los términos de los artículos 15 de la Ley 1562 de 2012 y 2° de la Ley 270 de 1996. Ello, pues [l]a jurisdicción ordinara civil es la competente para conocer las demandas que promuevan entidades públicas que tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de los negocios de aquella. Ello de conformidad con el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.[14].
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En esta misma línea, la Corte Constitucional, en el Auto 766 de 2023, resolvió un caso análogo al objeto de estudio, en el que analizó un conflicto de jurisdicciones suscitado con ocasión a una demanda promovida por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, con el objetivo de obtener el reintegro de los dineros otorgados al demandado por concepto de un subsidio de vivienda que fue reconocido de manera irregular. La Sala Plena determinó que el conflicto surgió con ocasión del giro ordinario de los negocios de la entidad demandante y que, por ello, resultaba aplicable la excepción del artículo 105 del CPACA:
[a] pesar de que, en principio, no se trata ni de un contrato ni de un evento de responsabilidad extracontractual, resulta válido entender que sí deriva de una función complementaria de la entidad pública, de naturaleza especial, a cargo del manejo de una prestación del régimen de vivienda propio de la Fuerza Pública[15].
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En el presente caso el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación, M., es la autoridad competente para pronunciarse sobre el presente asunto por las siguientes razones:
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La Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía es una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional y vigilada por la Superintendencia Financiera[16]. Su objeto es facilitar a sus afiliados la adquisición de viviendas, para lo cual realiza entrega de subsidios. Por esto, y en los términos del Auto 766 de 2023, esta controversia encuadra dentro de las excepciones propuestas por el artículo 105 del CPACA ya que (a) involucra a una institución pública de carácter financiero y (b) el conflicto surgió por la entrega de un subsidio de vivienda, lo cual corresponde al giro ordinario de sus negocios.
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Con esto en mente, la controversia materia de análisis es competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, de acuerdo con los artículos 15 de la Ley 1562 de 2012 y 2° de la Ley 270 de 1996. En estas disposiciones se establece la cláusula residual de competencia de la jurisdicción ordinaria, la cual es aplicable a partir de la configuración de la excepción prevista en el artículo 105 del CPACA.
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Regla de decisión. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de las controversias que involucren a entidades públicas del sector financiero, vigiladas por la Superintendencia Financiera y que surjan con ocasión del giro ordinario de sus negocios. Ello, de acuerdo con la excepción dispuesta por el artículo 105 del CPACA, y la consecuente aplicación de la cláusula residual de competencia de que trata el artículo 15 del Código General del Proceso y el artículo 2° de la Ley 270 de 1996.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación, M. y el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de S.M., en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación, M., conocer la demanda promovida por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía contra H.A.M.G..
Segundo. REMITIR el expediente CJU-3621 al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación, M., para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de S.M. y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase
D.F.R.
Magistrada
Ausente con excusa
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Ausente con permiso
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía es una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero y vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, de conformidad con lo estipulado en el Acuerdo 05 de 2016.
[2] Expediente digital CJU-3621, documento digital 02DemandayAnexos.pdf, p. 2-10.
[3] Ley 1437 de 2011. Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[4] Expediente digital CJU-3621, documento digital 02DemandayAnexos.pdf, p. 184-187.
[5] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[6] Auto 155 de 2019.
[7] Acuerdo No. 05 de 2016, por el cual se adopta el Estatuto Interno de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía. Artículo 2°.
[8] Acuerdo No. 05 de 2016, por el cual se adopta el Estatuto Interno de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía. Artículo 4°.
[9] Por medio del cual se modifican y unifican los acuerdos que regulan los modelos de solución de vivienda ofrecidos por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía y se dictan otras disposiciones.
[10] Ley 1437 de 2011. Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[11] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 17 de junio de 2015, radicado 50526. CP: R.P.G.. Citada en Corte Constitucional, auto 1072/21. M.A.L.C..
[12] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 17 de junio de 2015, radicado 50526. CP: R.P.G.. Citada en Corte Constitucional, auto 1072/21. M.A.L.C..
[13] También ver los autos 240 y 685 de 2022 y 137 de 2023.
[14] Corte Constitucional. Auto 005 de 2022. M.P.A.M.M..
[15] Corte Constitucional. Auto 766 de 2023. M.J.C.C.G..
[16] Ruta de acceso: link https://www.superfinanciera.gov.co/jsp/ Industrias supervisadas/ Entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia.
