Auto nº 990/23 de Corte Constitucional, 25 de Mayo de 2023

1. El 30 de enero de 2023, el ciudadano H. de J.L.L.[1] presentó una acción pública de inconstitucionalidad en contra de la totalidad de la Ley 2277 de 2022[2]. De acuerdo con el señor L.L. la ley vulneró el artículo 149 de la Constitución Política pues su trámite de aprobación estuvo precedido por reuniones entre congresistas y el Presidente de la República para construir una coalición de gobierno. Así para el actor, estos congresistas realizaron reuniones con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa sin que se reunieran las condiciones constitucionales previstas para ese tipo de actuaciones. El demandante describió así el vicio alegado:

   “La Ley demandada se aprobó ‘a pupitrazo limpio’, o por ‘aplanadora’ tanto en las comisiones terceras conjuntas del Senado y la Cámara, por las mayorías obtenidas y negociadas previamente por el presidente de la República en el Acuerdo Nacional.

   Estas mayorías del Acuerdo Nacional (…) se obtuvieron por negociación del presidente electo con las Alianzas y por negociación del presidente electro con los Partidos Liberal, de la U y Conservador (…) llegando a tener el presidente de la República el control absoluto del Congreso de la República de Colombia para la aprobación sin debate ni discusión de las leyes que él propone. Las reuniones que el presiente electo hizo con los directores de la Coalición Alianza Verde – Centro Esperanza y otras Alianzas y de los partidos Liberal, de la U y Conservador, a nombre de los congresistas elegidos, se efectuaron con el único fin de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del Poder público, y así tener el presidente de la República de Colombia el control total del Congreso. Tales reuniones implicaron la negociación de los votos de los congresistas a cambio de cargos, presupuesto, contratos, dádivas y demás, ‘mermelada’, ‘coimas’, y otros exabruptos. De hecho, el Acuerdo Nacional obtuvo del presidente de la República los ministerios del Interior, de Relaciones Exteriores, de Justicia, y otros altos cargos del Estado y de entidades públicas.

   La mejor demostración de ello es la aprobación del proyecto de Reforma Tributaria ‘a pupitrazo limpio’ y ‘por aplanadora’, sin discusión ni debate legislativo alguno, sin discusión ni debate sobre las proposiciones presentadas por los congresitos y la aprobación en bloque del articulado del Proyecto de Ley”[3].

   El auto de inadmisión

2. Mediante auto del 28 de febrero de 2023, el magistrado J.F.R.C. inadmitió la demanda de constitucionalidad y le concedió al demandante un término de 3 días para corregirla. El magistrado consideró que la demanda no satisfizo los requisitos de claridad, certeza, pertinencia, suficiencia y especificidad por las siguientes razones:

   “La demanda incumple el supuesto de claridad. El escrito no sigue un hilo conductor que permita comprender la demanda y su justificación. Se incurre en argumentos circulares y repetitivos que más bien confunden e inundan de dudas sobre los supuestos que el accionante pretende comunicar. Por una parte, se anuncia un único cargo de violación del artículo 149 de la Constitución y, en otros apartes, se sugiere la violación de siete disposiciones más. Finalmente, se advierte que la pretensión solo recae sobre el artículo 149 constitucional”.

   La demanda no cumple el postulado de certeza. Lo anterior porque más que confrontar el texto legal y el procedimiento con miras a exponer la inconstitucionalidad de este, el accionante alude a la norma en general y la contrasta con actuaciones verificadas por la prensa que exceden, como tal, el trámite legislativo de la ley. No hay una norma jurídica cuyo contenido sea contrastado con la Constitución ni un elemento objetivo que constituya un hecho contrario a los parámetros del procedimiento legislativo.

   La demanda incumple el requisito de pertinencia porque la mayoría de los argumentos que la sustentan no tienen naturaleza constitucional. Aunque el demandante se refiere constantemente a las disposiciones presuntamente vulneradas (especialmente al artículo 149 de la Constitución), los argumentos no se fundamentan en aquellas normas. Por el contrario, se trata de consideraciones subjetivas, personales o periodísticas sobre la forma como se tramitó el proyecto de ley o de algunos hechos contextuales ocurridos fuera del proceso legislativo formal. De manera reiterada, el accionante se refiere a que la norma se aprobó en las diferentes instancias a pupitrazo limpio y por aplanadora. Igualmente aseguró que las decisiones de algunos congresistas se dieron a cambio de “cargos”, “dádivas”, “mermelada”, “coimas” u “otros exabruptos”.

   La demanda también incumple el requisito de suficiencia. Aunque el demandante hace una exposición extensa sobre las actuaciones que considera inconstitucionales, aquella no aporta los elementos necesarios para emprender el estudio de constitucionalidad que le compete a la Corte. El accionante no se refiere al proceso legislativo de la ley que se ha mencionado. Solo alude a actuaciones de las bancadas fuera del proceso sin establecer en qué sentido aquellas desconocen la disposición constitucional señalada. La demanda tampoco logró despertar una mínima duda sobre la inconstitucionalidad del procedimiento legislativo.

   Finalmente, la demanda carece de especificidad. El demandante no indicó el hecho concreto que violó una norma específica de las que regula el trámite legislativo. Si bien se plantean extensos argumentos con el objetivo de probar la inconstitucionalidad denunciada, estos no se remiten al texto constitucional que se considera violado. Por el contrario, se trata de razones generales que se fundamentan en lo que el accionante interpreta o en lo que los medios de comunicación opinan y no en una norma de la Constitución o que pueda ser considerada como parámetro de constitucionalidad”[4].

   Escrito de corrección

3. El 6 de marzo de 2023, el señor L.L. radicó oportunamente[5] un escrito de corrección dirigido a solventar los problemas de carga argumentativa identificados en el auto de inadmisión. En su memorial, el actor modificó algunos apartes puntuales de su demanda y luego explicó de la siguiente manera el supuesto vicio de procedimiento en la formación de la norma demandada:

   “La Ley demandada (…) no cumplió debidamente la aprobación en primer debate conjunto en las comisiones terceras permanentes, de la Cámara y del senado, ni el segundo debate en las plenarias de la Cámara y del Senado, como lo exige el artículo 157 numerales 2 y 3 de la Constitución Política de Colombia, al no cumplir el quórum deliberatorio ni el quórum decisorio ordinario, exigido por los artículos 145 y 146 de la Constitución Política de Colombia, porque, las mayorías obtenidas en dichos debates provienen del Acuerdo Nacional producto de las reuniones por fuera de las condiciones constitucionales, efectuadas por miembros del Congreso con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del Poder público, inválidas, según el artículo 149 de la Constitución Política de Colombia”[6].

4. El 7 de marzo de 2023, el actor presentó una solicitud adicional con el fin de que la Corte, como medida provisional, dejara sin efectos la norma impugnada hasta tanto se decidiera de fondo la demanda. En este memorial, el señor L.L. no presentó ningún argumento ya que solo incluyó la pretensión de suspensión temporal referida[7].

   Auto de rechazo

5. Por medio del auto del 23 de marzo de 2023, el magistrado R.C. decidió rechazar la demanda. Dicho magistrado consideró que luego de revisar el contenido del escrito de corrección se concluye que las modificaciones a la acción no cumplen con los requerimientos mínimos para proceder con la admisión. Así lo explicó el magistrado sustanciador en su auto de rechazo:

   “[E]l demandante aseguró que las reuniones del Acuerdo Nacional fuera de las condiciones constitucionales carecen de validez y efecto. Al mismo tiempo, aseveró que estos encuentros afectaron las sesiones formales y solmenes en las que se aprobó la ley. En el segundo escrito se insiste en que las reuniones afectaron el trámite de la ley sin concretar un vicio de procedimiento específico. Además, se sugiere sin fundamento que la Corte tendría la competencia para controlar lo que ocurre en las reuniones de las bancadas. En la corrección tampoco se sustentó debidamente la relevancia constitucional de esas reuniones que, como se ha referido en esta decisión, exceden el ámbito legislativo que le corresponde evaluar a esta Corte”[8].

6. Con respecto a la solicitud de suspensión temporal que el actor presentó dentro del término para corregir la demanda, el magistrado R.C. precisó que no era necesaria analizarla de fondo por las siguientes razones:

   “[E]l despacho toma nota de que el ciudadano solicitó la suspensión provisional de los efectos de la ley objeto de su escrito de demanda. En su criterio, aquella es manifiestamente incompatible con el artículo 149 de la Constitución y causará un perjuicio irremediable. Debido a que la demanda será rechazada por incumplir los requisitos esenciales de los cargos de constitucionalidad, el magistrado considera que no es necesario evaluar esa petición de medida provisional por cuanto esta carece de objeto”[9].

   El recurso de súplica:

7. En escrito del 30 de marzo de 2023, dentro del término pertinente[10], el demandante presentó ante la Corte un recurso de súplica contra lo decidido por el magistrado R.C. en el auto de rechazo del 23 de marzo de 2023.

8. En primer lugar, el señor L.L. expuso en su escrito que el auto de súplica “está viciado de nulidad por pretermitir íntegramente la respectiva instancia”[11]. Esto, por cuanto para el actor la solicitud de suspensión provisional debía ser decidida por la Sala Plena en una decisión de fondo.

9. En segundo lugar, el demandante indicó que el auto de rechazo “de manera arbitraria y subjetiva y no veraz”[12] concluyó que no se cumplieron con los requisitos de admisión a pesar de que “se demostró que no se cumplieron las condiciones constitucionales en las reuniones efectuadas en violación del artículo 149 de la constitución”[13]. Para justificar esta posición el actor reiteró los argumentos que presentó en su corrección frente a la supuesta irregularidad de las reuniones realizadas por fuera del Congreso y como las mismas afectaron de forma determinante la configuración del quórum deliberatorio y decisorio en el Congreso.

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 50 del Acuerdo 02 de 2015 (Reglamento Interno de la Corte Constitucional).

   Procedencia del recurso de súplica

2. De acuerdo con el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, el recurso de súplica procede contra los autos que rechazan las demandas de inconstitucionalidad, y su conocimiento corresponde a la Sala Plena de esta Corporación[14]. Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte precisa que se deben cumplir tres requisitos para que proceda el recurso de súplica: (i) legitimación en la causa por activa, el cual exige que el recurso sea presentado por el demandante; (ii) oportunidad, que requiere que la súplica se presente dentro del término de ejecutoria del auto que rechazó la demanda[15] y; (iii) carga argumentativa, de acuerdo con el cual se exige al actor sustentar de manera clara, suficiente y concreta las razones jurídicas y fácticas por las que cuestiona el auto de rechazo[16].

3. En cuanto al requisito de carga argumentativa, la jurisprudencia de la Corte sostiene que el accionante debe presentar “un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga [al] auto de rechazo”[17]. Para ello, el recurrente debe presentar argumentos que, a partir de un grado mínimo de fundamentación, le permitan a la Sala Plena identificar los defectos que evidencia en el auto de rechazo[18]. Igualmente, la argumentación del recurso debe estar encaminada a rebatir la motivación del auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad y no a corregir, modificar, adicionar o reiterar las razones expuestas en la demanda[19]. De ser este el caso, se incurre en una falta de motivación grave que impide a la Corte pronunciarse sobre el recurso[20].

4. En el caso concreto, el recurso de súplica cumple el requisito de legitimación en la causa por activa por cuanto fue promovido por la misma persona que actuó como demandante en el proceso de inconstitucionalidad D-15.155. Así mismo, se verifica el cumplimiento del requisito de oportunidad, pues el escrito de súplica se radicó dentro del término de ejecutoria del auto del 23 de marzo de 2023. En efecto, esa providencia fue notificada por medio de estado del 27 de marzo de 2023 y el término de ejecutoria corrió los días 28, 29 y 30 de marzo. Por su parte, el demandante radicó el recurso de súplica el 30 de marzo de 2023.

5. No obstante, el recurso de súplica no satisface el estándar de carga argumentativa mínima para habilitar el estudio de fondo de los cuestionamientos formulados por las razones que pasan a exponerse. Es preciso recordar que el recurrente demandó la totalidad de la Ley 2277 de 2022 por considerar que su proceso de expedición en el Congreso vulneró el artículo 149 de la Constitución. De acuerdo con el auto de rechazo, el demandante no logró corregir los yerros de su acción en cuanto a la claridad, pertinencia, especificidad y certeza del cargo.

6. En particular, según concluyó el magistrado R.C., el señor L.L. basó su cargo en opiniones personales sobre las reuniones políticas que el P. de la República realizó con anterioridad a la aprobación de la norma demanda. Con base en esas interpretaciones personales, señaló el magistrado sustanciador, el demandante concluyó que se incurrió en un vicio de procedimiento insubsanable toda vez que en estas reuniones se ejercieron funciones propias de la Rama Legislativa sin el cumplimiento de las condiciones constitucionales. Por otro lado, en el auto objeto de la presente súplica, se señaló que la petición de suspensión provisional presentada por el demandante durante el término para corregir la demanda no debía ser objeto de pronunciamiento alguno ya que la acción de inconstitucionalidad no cumple con los requisitos para ser admitida.

7. Ahora, analizados los argumentos ofrecidos en el recurso de súplica, se concluye que el recurrente no formuló razones dirigidas a cuestionar los motivos del rechazo de su demanda por dos razones. Primero, el demandante adujo que el auto de rechazo incurrió en una nulidad procesal ya que su solicitud de suspensión provisional de la Ley 2277 de 2022 debía ser resuelta por la Sala Plena en una decisión de fondo, petición que es manifiestamente improcedente. Recientemente la Corte Constitucional, en el auto 272 del 2 de marzo de 2023, admitió de forma excepcional la posibilidad de suspender, como medida provisional una norma que considere abierta o manifiestamente incompatible con la Constitución y que tenga la capacidad de producir efectos irremediables o que lleve a eludir el control constitucional[21].

8. En este caso, ante la falta de un cargo de constitucionalidad admisible, la Sala Plena comparte la conclusión a la que llegó el magistrado sustanciador en su auto de rechazo toda vez que en este caso ni siquiera existe un argumento que demuestre que la Ley 2277 de 2022 es incompatible con la Carta Política.

9. Segundo, el actor reiteró los argumentos que presentó en la corrección para concluir que la decisión del magistrado R.C. fue arbitraria. En criterio de esta Sala, lo manifestado por el recurrente no evidencia ningún yerro en el auto de rechazo, sino que, más bien, resalta la falta de claridad, especificidad, pertinencia y certeza de su demanda.

10. De la lectura de la corrección y el recurso de súplica se entiende que el actor se opone a la realización de reuniones entre el Presidente de la República y las bancadas con representación política en el Congreso. De allí, el señor L.L. dedujo que no existió una deliberación adecuada en la aprobación de la norma demandada. Estos argumentos no logran superar ninguno de los errores que el magistrado R.C. advirtió en sus autos de inadmisión y rechazo. El actor se limitó a repetir los argumentos y acusar al despacho sustanciador de incurrir en una actitud arbitraria. Así pues, se observa que el recurrente solo señala su inconformidad con la decisión adoptada lo que no constituye un cargo de constitucionalidad que deba ser abordado por la Corte Constitucional.

11. En conclusión, el escrito de súplica no supera el requisito de carga argumentativa para proceder a su estudio de fondo debido a que el recurrente no formuló ningún argumento tendiente a demostrar que el auto de rechazo del 23 de marzo de 2023 incurrió en algún yerro, olvido o arbitrariedad. Así, el ciudadano estructuró el recurso a partir de argumentos confusos y contradictorios que, más que dirigidos a identificar claramente los errores en los que supuestamente incurrió el auto de rechazo, se enfocaron en presentar una nulidad manifiestamente improcedente y reiterar sin cambios sustanciales los argumentos originales de su demanda.

12. En consecuencia, la Sala Plena de la Corte concluye que el recurso de súplica presentado por el ciudadano H. de J.L.L. el 30 de marzo de 2023 cumple los requisitos de legitimación y oportunidad, pero no con el de carga argumentativa, razón por la cual dispondrá su rechazo. Ahora bien, es importante aclararle al demandante que la inadmisión o rechazo de una acción pública de inconstitucionalidad no hace tránsito a cosa juzgada ni cercena el derecho de acción de los ciudadanos. En consecuencia, el señor L.L. puede presentar una nueva demanda que respete las exigencias de los artículos 40.6 y 241 de la Carta Política, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales