Auto nº 917/23 de Corte Constitucional, 25 de Mayo de 2023

1. El 2 de diciembre de 2020, la Federación Gremial de Trabajadores de la Salud – Fedesalud –, el Sindicato Antioqueño de Anestesiología – Anestesiar – y el Talento Humano en Salud Sindicato de Gremio – Tahus – presentaron demanda ordinaria laboral ante los juzgados del circuito de Medellín, por intermedio de apoderado judicial, contra la Institución Prestadora de Servicios de Salud Universidad de Antioquia – IPS Universitaria –.[1] En el escrito de la demanda se pretende, entre otros, que: (i) se declare el incumplimiento del contrato de transacción número 001 de 2017 por parte de la IPS Universitaria, suscrito entre esta y las demandantes, pues consideran que no se mantuvieron las condiciones para que los contratos números 1 y 5 de 2016 pudieran ejecutarse hasta el 31 de diciembre de 2022; y (ii) se declare que no existen los elementos para el cumplimiento de la condición futura establecida en el contrato de transacción número 001 de 2017 por parte de la IPS Universitaria.[2] Consecuencia de las anteriores declaraciones, solicita que se condene a la IPS Universitaria el pago “correspondiente al primer 50% de los intereses reconocidos por el demandado” y el “segundo 50% de los intereses reconocidos por el demandado en el contrato de transacción.”

2. De lo anterior, sostuvieron que entre Fedesalud, A., Tahur y la IPS Universitaria se suscribió el contrato de transacción número 001 de 2017 el cual tenía por objeto “poner fin a los procesos ejecutivos tramitados ante el Juzgado Trece Civil del Circuito de Medellín, con radicado No. 13-2017- 00024, y el Juzgado Segundo Civil del Circuito, con radicado No. 02-2017-00220, en los cuales se pretendió el pago de los servicios prestados en virtud del Contrato Sindical No. 001 de 2011 suscrito con IPS UNIVERSITARIA.”[3] Sin embargo, las demandantes señalaron que hubo un incumplimiento por parte de la IPS Universitaria, al dar por terminado el Contrato Sindical No. 001 de 2016 y el Otrosí No. 1, con vigencia del contrato hasta el 31 de diciembre de 2022, el cual tenía por objeto prestar servicios de anestesiología y cuidados intensivos; asimismo, afirman que en el desarrollo de la prórroga al contrato 005 de 2016, se incumplió sistemáticamente el pago de los servicios médicos contratados. Consecuencia de esto, las dolientes consideran que estos hechos han afectado lo acordado en el contrato de transacción número 001 de 2017.[4]

3. El asunto le correspondió al Juzgado 9º Laboral del Circuito de Medellín, el cual, por medio de Auto del 15 de diciembre de 2020, resolvió rechazar la demanda y remitir el asunto al Juzgado 13° Civil del Circuito de Medellín y al Juzgado 2º Civil del Circuito de Medellín. De esta manera, señaló que las pretensiones no hacen parte de las competencias de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, ya que consideró que el asunto procura demostrar el incumplimiento de un contrato de transacción, el cual hizo parte de la negociación de procesos ejecutivos que conocieron autoridades jurisdiccionales civiles en razón a obligaciones de naturaleza civil.[5] De esa manera, consideró que los documentos allegados con la demanda reúnen los elementos de un título ejecutivo en razón a los establecido en el artículo 422 del Código General del Proceso, los cuales “fueron avalados, estudiados y considerados por las partes y los Juzgados Civiles de Circuito de esta localidad en su momento (…).”[6]

4. El 17 de febrero de 2021, el expediente fue entregado al Juzgado 13° Civil del Circuito de Medellín, el cual, mediante Auto del 26 de febrero de 2021, declaró la falta de competencia, promovió conflicto negativo y ordenó enviar el expediente al Tribunal Superior de Medellín para resolver el conflicto. Entre otros fundamentos, argumentó que el artículo 2.2.2.1.31 del Decreto 36 de 2016 atribuye a los jueces laborales el conocimiento de las controversias que tengan origen en virtud del contrato sindical. Posteriormente, identificó que esta clase de contrato se celebra entre uno o varios sindicatos de trabajadores o uno o varios empleadores o sindicatos patronales, siendo de naturaleza colectiva laboral según lo señalado en el artículo 2.2.2.1.16 ibidem.

5. El 19 de marzo de 2021, la Sala Mixta de Decisión del Tribunal Superior de Medellín resolvió que el competente para conocer del asunto fuera el Juzgado 13° Civil del Circuito de Medellín, ya que el Código Civil en el artículo 2496 refiere que el contrato de transacción es aquel en el que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente, siendo un modo de extinguir las obligaciones de acuerdo con el artículo 1625 ibidem. De otro lado, afirmó que el inciso cuarto del artículo 306 del Código General del Proceso, respecto de la ejecución de sentencias judiciales, advierte que “lo previsto en este artículo se aplicará para obtener, ante el mismo juez de conocimiento, el cumplimiento forzado de las sumas que hayan sido liquidadas en el proceso y las obligaciones reconocidas mediante conciliación o transacción aprobadas en el mismo [proceso].” De esa manera, el Tribunal Superior concluyó que “por ser el contrato de transacción No. 001 de 2017, originado por unas obligaciones civiles, ya que se pactó para poner fin a los procesos ejecutivos tramitados ante varios Juzgados Civiles del Circuito de Medellín, deberá conocer el Juez de esa especialidad la presente demanda.”[7]

6. Devuelto el expediente al Juzgado 13° Civil del Circuito de Medellín, este, después de modificada la demanda, admitió la misma mediante Auto del 25 de mayo de 2021, dando trámite al proceso civil verbal de incumplimiento contractual. Sin embargo, y como excepción previa adjuntada en el escrito de contestación de la demanda presentada por la IPS Universitaria el 26 de noviembre de 2021, se alegó la falta de jurisdicción del juzgado para tramitar el caso, toda vez que la entidad es de naturaleza mixta al estar compuesta por un patrimonio público superior al 50%, afirmando que el 98% del patrimonio está constituido por aportes que realiza la Universidad de Antioquia.

7. El 31 de marzo de 2022, el Juzgado 13° Civil del Circuito de Medellín, a través de Auto, resolvió declarar probada la excepción previa de falta de jurisdicción, por lo que ordenó remitir el asunto al Tribunal Administrativo de Antioquia. Consideró, con fundamento en la regla de competencia contenida en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, que es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la encargada de conocer del presente asunto. Lo anterior, al establecer que “la Universidad de Antioquia es una institución del orden departamental, prestadora de servicio público a la Educación Superior; por lo tanto esta Sala infiere que de los aportes realizados por la Universidad de Antioquia a la Institución Prestadora de Servicios de Salud Universidad de Antioquia – “IPS UNIVERSITARIA” equivalentes al 98% de los aportes totales, se encuentran representado por el Estado, a través de la Universidad de Antioquia en condición de entidad pública.” De esta manera, citó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer de las controversias y litigios originados en contratos de entidades públicas, entendiendo que son entidades públicas aquellas sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital, según el parágrafo ejusdem. Igualmente, refirió que el parágrafo cuarto del artículo 306 del Código General del Proceso, sobre la ejecución de los contratos de transacción, no tienen lugar para el caso concreto, ya que la regla general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es de tipo especial, prevaleciendo sobre la disposición general y ordinaria de competencia.[8]

8. El 26 de abril de 2022, el asunto fue entregado al Tribunal Administrativo de Antioquia,[9] el cual, mediante Auto del 12 de julio de 2022, declaró la falta de competencia y propuso conflicto negativo de competencia ante la Corte Constitucional para que esta dirimiera la colisión. Para sustentar su postura, se refirió a la regla de competencia establecida en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, concluyendo que “son dos criterios para radicar competencia en esta jurisdicción, esto es, el material que hace alusión al objeto o asunto que se debate y, el orgánico, que se refiere a la naturaleza de la entidad que hace parte del litigio.”[10] A consideración del Tribunal, el contrato de transacción celebrado entre las partes, el cual es la fuente del litigio, no es un asunto que se encuentre atribuido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que el mismo “tiene por origen la culminación de los procesos ejecutivos que se adelantaban en contra de la IPS UNIVERSITARIA, mediante los cuales se estaba procurando el cobro de las facturas presentadas con ocasión de un contrato sindical que como bien lo indicó el Tribunal Superior de Medellín, al dirimir el conflicto de competencia entre la especialidad civil y la laboral, tiene connotaciones de contrato civil.”[11] Seguidamente citó el artículo 306 del Código General del Proceso, haciendo alusión a que las obligaciones reconocidas mediante conciliación o transacción deben adelantarse ante el mismo despacho judicial. Finalmente, citó jurisprudencia del Consejo de Estado en la que este organismo hace referencia a la transacción como terminación de un litigio, el cual se encuentra regulado por la normativa civil.[12]

9. El 1 de agosto de 2022, el expediente de la referencia fue enviado a la Secretaría General de la Corte Constitucional por parte del tribunal remisor,[13] siendo repartido al magistrado sustanciador el 7 de marzo de 2023 por la presidencia de la Corte Constitucional y remitido al despacho el 10 de marzo siguiente.[14]

1. Competencia

   10. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[15] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   11. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[16]

   12. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

   Presupuesto

   Contenido

   Constatación

   Subjetivo

   La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[17]

   El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil y otra perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

   Objetivo

   Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[18]

   Existe una controversia entre el Juzgado 13° Civil del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia para conocer y resolver la demanda presentada por Fedesalud, A. y Tahur ante el posible incumplimiento de un contrato de transacción por parte de la IPS Universitaria. (Supra 1 y 2)

   Normativo

   Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[19]

   Tanto el Juzgado 13° Civil del Circuito de Medellín como el Tribunal Administrativo de Antioquia acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción. (Supra 7 y 8)

3. Asunto objeto de decisión y metodología

   13. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 13° Civil del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia. En primer lugar, abordará el contrato de transacción y las reglas de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en controversias contractuales. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

4. Sobre el contrato de transacción y las reglas de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en controversias contractuales

   14. De acuerdo con el artículo 2469 del Código Civil, la transacción se define como “un contrato en que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual.” Asimismo, el propio artículo advierte que “[n]o es transacción el acto que sólo consiste en la renuncia de un derecho que no se disputa.” De esta manera, se puede afirmar que, de acuerdo con la disposición civil, la transacción es un negocio jurídico suscrito entre las partes con el objetivo de evitar un litigio o para dar por finalizado uno que se encuentre en trámite, así como alguno que se encuentre suspendido. Sumado a ello, no constituyen una transacción la renuncia de un derecho sobre el que no se está en disputa, por lo que el acuerdo al que las partes lleguen debe incidir directamente en el objeto litigioso para configurarse la transacción.

   15. La consecuencia jurídica de la transacción, de acuerdo con el artículo 2484 ibidem, conlleva “el efecto de cosa juzgada en última instancia; pero podrá impetrarse la declaración de nulidad o la rescisión, en conformidad a los artículos precedentes.” Así las cosas, en el supuesto de que la controversia se pretendiera ventilar en instancias judiciales, el fondo de la disputa terminaría resuelta bajo los términos del contrato de transacción, con el efecto de cosa juzgada. Por su parte, si el proceso judicial ya se encontraba en curso ante instancias judiciales, la celebración del contrato de transacción termina extrajudicialmente el proceso, transitando a cosa juzgada lo acordado entre las partes en el contrato de transacción. De igual forma lo estipula el parágrafo 4º del artículo 312 del Código General del Proceso, el cual advierte que “[e]l juez [de conocimiento de la causa judicial] aceptará la transacción que se ajuste al derecho sustancial y declarará terminado el proceso, si se celebró por todas las partes y versa sobre la totalidad de las cuestiones debatidas o sobre las condenas impuestas en la sentencia. Si la transacción solo recae sobre parte del litigio o de la actuación posterior a la sentencia, el proceso o la actuación posterior a este continuará respecto de las personas o los aspectos no comprendidos en aquella, lo cual deberá precisar el juez en el auto que admita la transacción.”

   16. Respecto del trámite de la transacción, el artículo 312 ejusdem advierte que este tipo de contratos pueden celebrarse en cualquier estado del proceso e, incluso, sobre las diferencias que surjan en cumplimiento de la sentencia. Seguidamente, señala que para que la transacción genere los efectos jurídicos y procesales que la conforman “deberá solicitarse por quienes la hayan celebrado, dirigida al juez o tribunal que conozca del proceso o de la respectiva actuación posterior a este, según fuere el caso, precisando sus alcances o acompañando el documento que la contenga. Dicha solicitud podrá presentarla también cualquiera de las partes, acompañando el documento de transacción; en este caso se dará traslado del escrito a las otras partes por tres (3) días.”

   17. Ahora bien, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 señala que “[s]on contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad (…)” así como los que enunciativamente se señalan en los numerales primero al quinto dentro del artículo en comento. Idea seguida, el artículo 104 consagra que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” A esta cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se suma lo señalado en el numeral segundo del artículo en cita, el cual afirma que esta jurisdicción conoce de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.”

   18. Finalmente, esta Corporación, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado,[20] ha señalado que, en los eventos en los que no esté determinado de forma expresa cuál es el juez competente para conocer del asunto, debe darse aplicación a la cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, prevista en el inciso 1º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.[21] En consecuencia, si en la controversia (i) se encuentran involucradas entidades públicas y (ii) el asunto versa sobre actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que están sujetos al derecho administrativo,[22] el caso es competencia de dicha jurisdicción. A su vez, la determinación de si la entidad es de naturaleza pública se hace con fundamento en lo previsto por el parágrafo del artículo 104 de la misma ley.[23] De esta manera, los casos en los que no se cumpla con los dos presupuestos generales que permiten la activación de la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el asunto será de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria, de conformidad con inciso 1º artículo 15 de la Ley 1564 de 2012[24] y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.[25]

5. Caso concreto

   19. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 13° Civil del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de señalar que el Tribunal Administrativo de Antioquia es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

   20. En primer lugar, esta Sala encuentra que las demandantes pretenden, entre otras, que se declare el incumplimiento del contrato de transacción número 001 de 2017 por parte de la IPS Universitaria, suscrito entre esta y las demandantes, pues consideran que la IPS no mantuvo las condiciones para que se ejecutaran los contratos números 1 y 5 hasta el 31 de diciembre de 2022, así como la condición futura pactada en el contrato de transacción. Como consecuencia de declarar el incumplimiento, las demandantes solicitan que se condene a la IPS Universitaria el pago correspondiente al primer 50% de los intereses reconocidos por el demandado y el segundo 50% de los intereses reconocidos por el demandado en el contrato de transacción. Así entonces, se puede advertir que el asunto reúne los elementos para subsumirse dentro de la cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

   21. Lo anterior, ya que (i) la IPS Universitaria es una entidad de derecho público, conforme a lo establecido en el parágrafo único del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, dado que más del 50% de los aportes que constituyen el patrimonio de esa institución provienen del Estado;[26] y (ii) la transacción celebrada por esta entidad es un contrato estatal, según lo estipulado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, dado que es un acto jurídico que genera obligaciones para la entidad; de esta manera, se trataría de un contrato que se encuentra sujeto al derecho administrativo. Por consiguiente, al no haber una norma expresa que le atribuya esta clase de procesos a una jurisdicción determinada, al hacer el análisis de la regla de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la Corte Constitucional encuentra que cumple con los criterios básicos para que la competencia sea asignada a esa jurisdicción. Sumado a ello, se cumple con la condición contenida en el numeral segundo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el cual señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos relativos a contratos en los que haga parte una entidad pública.

   22. En un segundo término, esta Sala encuentra que los artículos 2484 del Código Civil y 312 del Código General del Proceso advierten que el contrato de transacción hace tránsito a cosa juzgada, respecto del proceso que se encontrara activo en estrados judiciales y sobre el cual se originó el respectivo contrato de transacción, como es la situación de la presente causa judicial. Por ende, en términos de asignar la jurisdicción competente, el demandado incumplimiento contractual no le corresponde al Juzgado 13° Civil del Circuito de Medellín, debido a haber sido el despacho que conoció del acuerdo transaccional entre las partes. Esto, por cuanto el efecto procesal al admitirse el contrato de transacción conlleva la terminación del proceso, de acuerdo con el comentado artículo 312 del Código General del Proceso.

   23. Conforme a los anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el inciso primero y el numeral segundo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados.

   24. Regla de decisión. La Corte Constitucional determina que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer una controversia surgida de un contrato de transacción en el que haga parte una entidad pública, cuando la normativa no determine de forma expresa cuál es el juez competente para conocer del asunto. Lo anterior, en aplicación a la regla general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo contenida en el inciso primero y el numeral segundo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,