Auto nº 1394/23 de Corte Constitucional, 12 de Julio de 2023

1. El 29 de junio de 2018,[1] por medio de apoderado, la Universidad Pedagógica Nacional interpuso demanda de restitución de bien inmueble en contra de J.A.G.C., A.P.G. y M.A.G..[2] La entidad accionante alega que el 27 de julio de 1964 adquirió mediante escritura pública No. 4945 el bien inmueble identificado con la matricula No. 50N119453 y que, desde esta fecha, la Universidad lo ha destinado para el desarrollo de sus funciones hasta el punto que, hoy en día allí funciona la Facultad de Educación Física de la institución. Finalmente, sostuvo que el bien tiene la categoría de “bien fiscal”, por lo que, no puede ser poseído ni adquirido por prescripción; pero, pese a ello, los demandados han ocupado parte del inmueble y han construido una serie de refugios en manera, latón y ladrillo, impidiendo que la Universidad ejerza sus derechos sobre el suelo invadido.

2. En atención a lo anterior, la Universidad Pedagógica Nacional estableció como pretensiones las siguientes:[3] (i) declarar contraria a derecho y a la voluntad de la institución, la tenencia efectuada por los demandados; (ii) ordenar a los demandados a que restituyan la tenencia sobre la parte del bien inmueble identificado con la matricula No. 50N119453, sobre el cual construyeron unos refugios; (iii) ordenar la práctica de la diligencia de entrega del bien inmueble ocupado; (iv) ordenar la demolición de los refugios construidos por los demandados, obligando a que estos asuman los costos que esto genere y (v) condenarlos en costas.

3. El 25 de julio de 2018,[4] la demanda fue inadmitida por el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Oralidad de Bogotá que, mediante auto de esta fecha ordenó a la parte accionante subsanar algunos aspectos. Teniendo en cuenta esto, el 2 de agosto de 2018,[5] la Universidad Pedagógica Nacional allegó el escrito de subsanación, indicando entre otros aspectos, que la demanda interpuesta era de naturaleza reivindicatoria.

4. El 14 de agosto de 2018,[6] el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Oralidad de Bogotá emitió un Auto en el que rechazó la demanda alegando su falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente al reparto de los Jueces Administrativos de Bogotá. Para fundamentar su postura, señaló que teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de establecimiento público de educación superior de la entidad demandante y la posible calidad de “bien fiscal” del bien objeto de discusión, el asunto era de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo según lo establecido en la Ley 1437 de 2011[7] en la que se prescribió que esta conocerá de las controversias y litigios en los que estén involucradas las entidades públicas cuando ejerzan función administrativa.

5. El 6 de diciembre de 2018,[8] la apoderada de la Universidad Pedagógica Nacional interpuso recurso de apelación contra el Auto proferido el 4 de agosto de 2018 por el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Oralidad de Bogotá. Para soportar su recurso, hizo referencia a un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado No. 745 de 1995[9] en la que se señaló que la única figura procesal para solicitar la protección de los derechos de las entidades públicas titulares de inmuebles – en calidad de demandantes- es el proceso de restitución de tenencia regulado en el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.

6. El 26 de abril de 2019,[10] el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Tercera profirió auto en el que concedió el recurso de apelación interpuesto y ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que resolviera el mismo.

7. La decisión del recurso de reposición le correspondió a la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, resolvió este asunto mediante auto del 28 de agosto de 2020 en el que declaró su falta de jurisdicción.[11] Argumentó que (i) el Consejo de Estado ha advertido que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde conocer de las demandas de restitución de un inmueble en donde la parte accionante es una entidad pública, siempre y cuando esta discusión este precedida por un contrato estatal, en donde se debe activar el medio de control de las controversias contractuales, como no sucede en este caso; (ii) los hechos objeto de análisis tampoco pueden encuadrarse dentro del medio de reparación directa puesto que “si bien el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 permite que se invoque para la ocupación temporal o permanente por causa imputable a un particular, este debe haber actuado con expresa instrucción de la entidad pública, lo cual no ocurrió en el presente caso.”[12] Adicionalmente, citó abundante jurisprudencia del Consejo de Estado. Finalmente, después de haber declarado la falta de jurisdicción, remitió el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado con el fin de que esta definiera si le corresponde el conocimiento de este proceso.

8. Posteriormente, mediante Auto del 27 de noviembre de 2020,[13] la misma Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca corrigió el numeral segundo del auto proferido el 28 de agosto de 2020, con el fin de declarar que el conflicto de competencias suscitado se remitiría a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

9. El 2 de febrero de 2023,[14] mediante correo electrónico, la Secretaria de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió el expediente a la Secretaria de la Corte Constitucional.

10. El 23 de mayo de 2023, se repartió el CJU-3574 para su sustanciación al Despacho de la magistrada D.F.R.. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 26 de mayo de 2023.[15]

11. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

12. La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[16] En tal sentido, para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones la Sala Plena de la Corte ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos,[17] cuya acreditación en el presente caso se expone a continuación.

13. El presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[18] Al respecto, se tiene que en este caso el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, correspondientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca) y de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil (Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Oralidad de Bogotá).

14. Por otra parte, sobre el presupuesto objetivo, se ha indicado que este implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[19] El conflicto suscitado entre las dos autoridades judiciales identificadas implica la existencia de una causa judicial concreta, referida a la demanda reivindicatoria interpuesta por la Universidad Pedagógica Nacional contra J.A.G.C., A.P.G. y M.A.G., instaurada con el fin que los accionantes restituyan a la Universidad el bien inmueble identificado con la matricula No. 50N119453 que, la Universidad alega haber adquirido el 27 de julio de 1964 mediante escritura pública No. 4945.

15. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. En relación con este criterio, la Sala evidencia que las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Oralidad de Bogotá hizo referencia a la Ley 1437 de 2011. Por su parte, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca invocó el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y jurisprudencia del Consejo de Estado.

16. Así las cosas, la Sala procede a asumir el estudio de fondo del conflicto, teniendo en cuenta la acreditación de los tres presupuestos que permiten establecer la configuración de un conflicto entre jurisdicciones.

3. Asunto objeto de decisión y metodología

17. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Oralidad de Bogotá. Para tales efectos, (3.1) la Sala hará referencia a la competencia de la jurisdicción ordinaria civil y la acción reivindicatoria; para pasar a (3.2) resolver el caso concreto.

    3.1 La competencia de la jurisdicción ordinaria civil y la acción reivindicatoria. Reiteración de jurisprudencia

18. Siguiendo los lineamientos establecidos en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996[20] y 15 de la Ley 1564 de 2012,[21] la jurisdicción ordinaria civil conoce de todos los asuntos que no estén asignados a otra jurisdicción. Esto se conoce como la cláusula general o residual de competencia, bajo la cual se encuentran cobijados aquellos asuntos cuyas reglas de competencias no están especialmente fijadas en la Ley 1437 de 2011 y participe como demandante o demandado una entidad pública.

19. Desde el Auto 1007 de 2021,[22] esta Corporación ha señalado que la acción de dominio prevista en el artículo 946 y siguientes del Código Civil se erige como la vía legal para reclamar la posesión y no la propiedad de la cosa, en tanto el demandante afirma tener esta última y lo que ha perdido es el goce pleno y absoluto de su derecho con el ejercicio posesorio, respecto del cual peticiona la restitución y el reconocimiento de los frutos debidos, es decir, “se trata de un dueño sin posesión, contra un poseedor sin dominio.”[23]

20. Para tal fin, la acción reivindicatoria es contemplada como un proceso declarativo en los artículos 368 y 390 del Código General del Proceso, y de acuerdo con la cuantía del bien se adelanta mediante el trámite verbal o verbal sumario. A partir de ello, precisó que las controversias reivindicatorias (i) no corresponden a ninguno de los asuntos en los cuales el criterio orgánico sea el determinante para establecer la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo;[24] y, (ii) no pueden entenderse como un asunto sujeto al derecho administrativo porque se trata de un régimen que se encuentra contenido integralmente en el Código Civil, y no existen reglas de naturaleza sustantiva ni procedimental que disciplinen esos debates en la jurisdicción contencioso administrativa. Por consiguiente, concluyó que (iii) la práctica interpretativa de la jurisdicción ordinaria civil ha reconocido que le compete a dicha jurisdicción conocer los procesos reivindicatorios adelantados en contra o por parte de entidades públicas. Estos mismos lineamientos de decisión fueron puestos de presente y aplicados en el Auto 1084 de 2021.[25]

21. Posteriormente, en el Auto 016 de 2022[26] esta Corporación dirimió un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 19 Administrativo de Medellín y el Juzgado Promiscuo Municipal de Remedios, con ocasión del conocimiento de una demanda reivindicatoria que presentó una entidad territorial del orden municipal en contra de un particular, solicitando que se declarara que un bien inmueble le pertenece al municipio en dominio pleno y absoluto y que se condenara al demandado a restituir el bien. En esa oportunidad, la Sala Plena estimó que el conocimiento del asunto le correspondía a la jurisdicción ordinaria civil por las siguientes razones: (i) la demanda que presentó el municipio tiene por objeto la restitución del inmueble que pertenece a ese ente territorial y cuya posesión la tiene el particular, quien no ejerce funciones públicas; (ii) dada la naturaleza de las pretensiones reivindicatorias, el asunto escapa a la órbita de competencias de la jurisdicción contencioso administrativa ya que no existe en el CPACA ninguna disposición que le asigne el trámite de demandas de restitución de bienes cuando quien la promueve es una entidad pública; y, (iii) no existe de por medio un contrato que regule el derecho administrativo o que implique el desenvolvimiento de una función administrativa.

22. En esta misma línea, en el Auto 244 de 2022[27] esta Corte resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Promiscuo Municipal de San Carlos – Antioquia y el Juzgado 36 Administrativo Oral de Medellín, derivado de una demanda reivindicatoria de restitución de tenencia que presentó un municipio contra un particular. En esa ocasión la competencia para conocer el asunto se le asignó a la jurisdicción ordinaria civil por tratarse de una pretensión reivindicatoria en la cual una entidad pública buscaba la restitución de un bien inmueble de su propiedad y se estableció como regla de decisión que “[l]a jurisdicción ordinaria es competente para conocer de la demanda presentada por una entidad pública contra un particular, con el objeto de obtener la restitución de bienes, cuando (i) no se advierte la existencia de un contrato estatal y (ii) no está de por medio el cumplimiento de una función administrativa, en aplicación de la regla general o residual de competencia prevista a su favor en el artículo 15 del Código General del Proceso.”

23. Finalmente, se trae a colación el Auto 820 de 2022[28] en el que, en similares términos a las providencias referenciadas líneas atrás, asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil el conocimiento de una demanda presentada por el Alcalde del municipio de Balboa (Cauca), en contra de Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. – Movistar. En la demanda, de manera similar al caso sub examine, se pretendía que la demandada restituyera el bien inmueble ocupado, en atención a que este había sido adquirido por el Municipio mediante la escritura pública No. 266 del 4 de julio de 1992 de la Notaría Única de Patía (Cauca).

24. En este orden de ideas, tal como se señaló en el citado Auto 820 de 2022, existe “una línea jurisprudencial que se ha venido consolidando, según la cual, la jurisdicción ordinaria civil es la competente para conocer las demandas reivindicatorias que pretenden la restitución de un bien y el consecuente pago de frutos, así obre como demandante o como demandada una entidad pública. Lo anterior por la naturaleza de la pretensión que escapa a la órbita de competencia reglada que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y siempre que no medie un contrato estatal, ni esté de por medio el cumplimiento de una función administrativa.”[29]

    3.2 Caso concreto

25. La Sala Plena concluye que la demanda reivindicatoria interpuesta por la Universidad Pedagógica Nacional contra J.A.G.C., A.P.G. y M.A.G., debe ser conocida por el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Oralidad de Bogotá.

26. En primer lugar, la demanda interpuesta mediante apoderado por la Universidad Pedagógica Nacional tiene por pretensión el ejercicio de la acción reivindicatoria, a través de la cual busca recuperar la posesión sobre el bien inmueble identificado con la matricula No. 50N119453; respecto del cual, afirma tener la calidad de propietario desde el 27 de julio del año 1964 cuando, presuntamente, adquirió el derecho de dominio mediante escritura pública No. 4945. En consecuencia, las pretensiones de la demanda aparejan la restitución del predio y la condena al pago de las reparaciones que deban hacerse sobre este. Por ello, teniendo en cuenta el análisis realizado en los Autos No. 1007 de 2021, 016, 244 y 820 de 2022 citados, la Jurisdicción Ordinaria civil es la competente para conocer las demandas reivindicatorias que pretenden la restitución de un bien, así obre como demandante o como demandada una entidad pública.

27. En segundo lugar, la Sala estima que entre la Universidad Pedagógica Nacional y los señores J.A.G.C., A.P.G. y M.A.G. no existe en forma directa una relación contractual, ni se está ante el ejercicio de una función administrativa que derive en que el asunto sea de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por el contrario, la institución universitaria accionante indica que los demandados han ocupado parte del inmueble y han construido una serie de refugios en madera, latón y ladrillo, impidiendo que la Universidad ejerza sus derechos sobre el suelo invadido por los demandados.

28. Por consiguiente, la Sala ordenará remitir el expediente CJU-3574 al Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Oralidad de Bogotá para lo de su competencia.

29. Regla de decisión. La Corte Constitucional determinó que la jurisdicción ordinaria civil es la competente para conocer de la demanda presentada por una entidad pública contra un particular, con el objeto de obtener la restitución de bienes derivado del ejercicio de la acción reivindicatoria del dominio, cuando (i) no se advierte la existencia de un contrato estatal y (ii) no está de por medio el cumplimiento de una función administrativa. Lo anterior en aplicación de la regla general o residual de competencia prevista en el artículo 15 del Código General del Proceso.[30]

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,