Auto nº 1401/23 de Corte Constitucional, 12 de Julio de 2023

1. El 9 de agosto de 2016, mediante apoderado judicial, la organización Cámara Junior de Colombia Capítulo Wayma[1] instauró acción reivindicatoria o de dominio en contra la Alcaldía municipal de Riohacha e Interaseo S.A. E.S.P.,[2] en la que trazó las siguientes pretensiones:

   “PRIMERO: Que pertenece en dominio pleno y absoluto a LA CAMARA JUNIOR DE COLOMBIA CAPITULO WAYMA el predio denominado “el campo” ocupado para el basurero o relleno sanitario de esta ciudad ubicado en la salida a Valledupar, en cuyos predios hay 18 hectáreas 8.600 M2 de propiedad de la demandante que hoy en día utilizan sin ningún permiso luego de la expiración del contrato de comodato 001 del (sic) 1993 el cual concluyó en enero del 2012 cono los siguiente linderos NORTE: Mide 645,00 mts colinda con predios de A. pimienta; SUR: Mide 645,00 mts colinda con predio de VRAULIO LOPEZ; ESTE Mide 308 mts colinda con los predios de R.M.G. OESTE: Mide 308,00 mts colinda con PREDIOS DE ANTIGUA carretera Riohacha – Valledupar con predios de HOMERO IPUNA, este bien inmueble está localizado en el municipio de RIOHACHA con un área de 18 HECTÁREAS + 8.600 M2 metros cuadrados.

   SEGUNDO: Que como consecuencia de la anterior declaración se condene a los demandados a restituir, una vez ejecutoriada esta sentencia, en favor del mandante, el inmueble mencionado

   TERCERO: Que el demandado deberá pagar al demandante, una vez ejecutoriada esta sentencia el valor de los frutos naturales o civiles del inmueble mencionado, no sólo los percibido (sic) sino también lo que el dueño hubiera podido percibir con mediana inteligencia Y cuidado de acuerdo justa tasación efectuada por peritos desde el mismo momento de la terminación del contrato de comodato el cuan no se ha recibido ninguna propuesta de prolongación, arriendo, venta o algo que legalice esta situación; luego esta posesión deberá tratarse a los demandados poseedores de mala fe, hasta el momento de la entrega del inmueble al igual que el reconocimiento del precio del costo de las reparaciones que hubiere sufrido el demandante por culpa del poseedor y del valor del inmueble comercialmente puesto que para lo utilizado este bien queda inhabilitado de por vida debido a la contaminación que posee por el uso destinado.

   CUARTO: Que el demandante no está obligado por ser poseedores de mala fe a indemnizar Expensas necesarias referidas en el artículo 965 del código civil

   QUINTO: Que en la restitución del inmueble en cuestión deben comprenderse las cosas que forman parte del predio o que se reputen como inmuebles conforme la conexión con el mismo tal como lo prescribe el código civil en su título primero el libro II

   SEXTO: Que se ordene la cancelación de cualquier gravamen que pese sobre el inmueble objeto de la reivindicación

   SÉPTIMO: Que esta sentencia se inscriba en el folio de matrícula inmobiliaria en la oficina de registro de instrumentos públicos de Riohacha la Guajira.

   OCTAVO: Que se condene al demandado en costas del proceso”[3]

2. La demanda fue asignada por reparto al Juzgado Primero Civil del Circuito de Riohacha, autoridad que mediante providencia del 21 de septiembre de 2016 dispuso aceptar la demanda y dar trámite al proceso verbal para resolver las pretensiones de la demanda. Sin embargo, mediante Auto del 25 de febrero de 2019, el Juzgado 1º Civil del Circuito de Riohacha se declaró incompetente para seguir conociendo del caso y remitió el expediente al Juzgado 2º Civil del Circuito de Riohacha. De lo anterior, señaló que el artículo 121 del Código General del Proceso prevé que los despachos judiciales tienen el tiempo de un año para proferir sentencia de primera o única instancia y que, en el evento de no hacerlo, el funcionario judicial perderá automáticamente la competencia y remitir el expediente al juez o magistrado que le sigue en turno.[4] Así las cosas, terminó por señalar que “de conformidad a la normativa citada y a las fechas de notificaciones señaladas, el año para que este juzgador pudiera dictar sentencia en el presente asunto venció el 23 de agosto de 2018, por lo que las actuaciones surtidas con posterioridad a dichas fecha son nulas de pleno derecho (…).”[5] Ante esta actuación, las partes vinculadas en el proceso presentaron recurso y escrito contra la decisión del juzgado,[6] empero, el Juzgado 1º Civil del Circuito de Riohacha, mediante Auto del 2 de mayo de 2019, señaló que se abstenía de pronunciarse sobre el recurso, dado que “[e]l artículo en cita, presenta a la pérdida como automática, [pues] opera con el solo hecho de trascurrir el término de un año (…).”[7] Asimismo, afirmó que la Corte Suprema de Justicia determinó que esta nulidad opera de pleno derecho y surte efectos sin necesidad de reconocimiento.[8]

3. Entregado el expediente al Juzgado 2º Civil del Circuito de Riohacha, este despacho judicial, por medio de providencia del 2 de julio de 2019, se declaró incompetente para conocer del asunto y propuso conflicto negativo de competencia con el Juzgado Primero Civil del Circuito, por lo que ordenó remitir el expediente al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Riohacha para que resolviera el conflicto. Basó su postura en que “no es competente para avocar el conocimiento del presente proceso, pues la decisión adoptada por quien efectuó la remisión con fundamento en la pérdida de competencia prevista en el tantas veces citado artículo 121 no se encuentra en firme, toda vez que fue cuestionada su procedencia en forma legal y debía el despacho cognoscente pronunciarse sobre el recurso incoado y lo manifestado al momento de descorrerlo sin que le fuera posible abstenerse de efectuar dicho pronunciamiento (…).”[9]

4. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, a través de Auto del 27 de noviembre de 2019, resolvió que el expediente debía seguir su trámite en el Juzgado 2º Civil del Circuito de Riohacha. Igualmente, afirmó que “si el J. consideró que perdió competencia, mal haría en emitir decisiones, en tanto debía separarse del conocimiento de ese proceso desde cuando advierte la configuración de aquella, un año desde cuando se admitió la demanda, es que a partir de ese auto esta (sic) impedido de proferir decisiones.”[10]

5. Nuevamente entregado el expediente al Juzgado 2º Civil del Circuito de Riohacha, esta autoridad judicial, por medio de Auto del 4 de febrero de 2020, declaró que el despacho carecía de jurisdicción para seguir conociendo del asunto y ordenó remitir el asunto al Tribunal Administrativo de La Guajira. Señaló que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[11] ha referido que “tratándose de la ocupación permanente de bienes de carácter particular por parte de una entidad estatal el cual se destina al uso común o a la prestación de servicios públicos, no pueden ser objeto de reivindicación a sus dueños, por tanto, ello conduce a un juicio de responsabilidad de la administración y que en ese sentido debe tramitarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”[12] Como consecuencia de lo anterior, concluyó que el caso concreto guarda relación con lo señalado por la Corte Suprema de Justica dadas las características del predio y el uso para el cual fue empleado, por lo que aseveró que “toda vez que encontrándose pretensiones, para el caso, el pago por parte de entidad pública demandada del daño emergente representado en el valor del inmueble y el lucro cesante, que deben ser estudiadas por otra autoridad, lo cual según el tantas veces citado pronunciamiento del órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria es competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.”[13] Finalmente, estimó que las pretensiones de la demanda exceden los quinientos salarios mínimos mensuales legales vigentes, por lo que señaló que, de acuerdo a los artículos 152.6, 156 y 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la competencia corresponde al Tribunal Administrativo.

6. El 13 de febrero de 2020, el expediente fue repartido al Tribunal Administrativo de La Guajira, el cual, mediante Auto del 25 de septiembre de 2020, declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda, provocó conflicto entre jurisdicciones y remitió el asunto al Consejo Superior de la Judicatura para dirimir la colisión. Después de citar los artículos 946 y 947 del Código Civil sobre el concepto de reivindicación y las cosas susceptibles de reivindicación, señaló que el medio de reparación directa contenida en el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contempla la reparación del daño antijurídico por la ocupación temporal o permanente de un bien inmueble por parte de una entidad pública, pero no hace referencia en la obtención del dominio pleno de la propiedad. En ese sentido, afirmó que “en el presente asunto la pretensión principal radica en obtener nuevamente el dominio pleno o posesión del bien inmueble de su propiedad, frente a lo cual aduce no ha sido posible su devolución por parte de su comodatario bien sea distrito de Riohacha como los particulares de INTERASEO S.A E.S.P empresa privada que ocupa el bien por concesión dada por el distrito en mención, pretensión ésta que no encuadra dentro del objeto de la reparación directa y sí en la acción reivindicatoria.”[14] Por último, refirió que el Consejo Superior de la Judicatura, en conocimiento de un asunto similar entre un particular y el municipio de Albania, La Guajira, terminó por atribuirle la competencia a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, en razón a la pretensión de reivindicar la propiedad, pues esta se encuentra regulada en la normativa civil.

7. El 24 de febrero de 2023, el Consejo Superior de la Judicatura envió el expediente a la Corte Constitucional.[15] Mediante sesión virtual del 6 de junio de 2023 fue repartido al despacho encargado y la remisión para sustanciación se realizó el 9 de junio siguiente.[16]

1. Competencia

   5. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[17] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   6. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[18]

   7. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

      Presupuesto

      Contenido

      Constatación

      Subjetivo

      La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[19]

      El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil y otra perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

      Objetivo

      Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[20]

      Existe una controversia entre el Juzgado 2º Civil del Circuito de Riohacha y el Tribunal Administrativo de La Guajira, respecto a cuál jurisdicción le corresponde conocer y resolver la acción reivindicatoria o de dominio en contra de la alcaldía municipal de Riohacha e Interaseo S.A. E.S.P (supra 1).

      Normativo

      Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[21]

      Tanto el Juzgado 2º Civil del Circuito de Riohacha como el Tribunal Administrativo de La Guajira acudieron a fundamentos legales y jurisprudenciales para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción (supra 5 y 6).

      C.A. objeto de decisión y metodología

   8. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 2º Civil del Circuito de Riohacha y el Tribunal Administrativo de La Guajira. En primer lugar, abordará los criterios para determinar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción Ordinaria civil para conocer de la acción reivindicatoria. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

4. La competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil para conocer de la acción reivindicatoria contra una entidad territorial. Reiteración Auto 1007 de 2021

   9. En el Auto 1007 de 2021, la Sala Plena dirimió en favor de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil el conflicto suscitado para conocer de la acción reivindicatoria de dominio promovida por el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom -PAR Telecom- contra el Municipio de Baranoa, Atlántico, por medio de la cual, se pretendía la restitución de un bien inmueble en favor del demandante.

   10. La Sala Plena precisó las disposiciones del Código Civil que regulan la acción reivindicatoria o de dominio. Al respecto, el artículo 946 la define como aquella por medio de la cual el dueño de una cosa singular, que no está en posesión de esta, pretende que el poseedor sea condenado a restituirla; los artículos 947 a 949 determinan qué cosas pueden reivindicarse; el artículo 950 señala quiénes están facultados para hacerlo; los artículos 952 a 960 establecen contra quien resulta procedente la acción; y los artículos 961 a 971 regulan de manera detallada las restituciones mutuas. En adición a ello, indicó que, conforme a lo establecido en el Código General del Proceso, la acción reivindicatoria puede adelantarse como un proceso declarativo (artículos 368 y 390), cuya cuantía determinará si el procedimiento aplicable será el verbal o el verbal sumario (artículos 25 y 26.3).

   11. En dicha providencia, esta Corporación citó jurisprudencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia para resaltar que la acción reivindicatoria “se erige en la vía legal para reclamar la posesión y no la propiedad de la cosa, porque el demandante afirma tener esta última, es decir, es la causa para que el actor pueda pedir y obtener el goce pleno y absoluto de su derecho con el ejercicio posesorio, que se realiza con la restitución del bien (…)”[22]. Lo anterior porque, en últimas, se trata de “la acción que ejercita el dueño sin posesión, contra el poseedor sin dominio”.

   12. Asimismo, resaltó que la práctica judicial ha reconocido la competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil para conocer procesos reivindicatorios adelantados en contra o por parte de entidades públicas.[23]

   13. A su vez, la Corte Constitucional constató que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había dirimido conflictos de jurisdicción similares al analizado en esa oportunidad, en los que se determinó que la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer de dichos asuntos, debido a que el procedimiento de la acción reivindicatoria se encuentra regulado expresamente en la Ley 1564 de 2012. Además, porque entre las acciones establecidas por el Legislador como competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no se encuentra alguna vinculada con procesos reivindicatorios.

   14. Con base en lo anterior, la Sala concluyó, a manera de regla de decisión, que “en los eventos en los que se acuda ante la jurisdicción para i) solicitar la reivindicación de un bien inmueble, ii) en contra de una entidad pública, iii) será la jurisdicción civil ordinaria, la competente para conocer del asunto, en virtud del artículo 946 del Código Civil, así como de los artículos 15, 28, 368 y 390 de la Ley 1564 de 2012”.

5. Caso concreto

   15. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 2º Civil del Circuito de Riohacha y el Tribunal Administrativo de La Guajira.

   16. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto asignando la competencia para conocer del presente asunto al Juzgado 2º Civil del Circuito de Riohacha. Las circunstancias descritas en los antecedentes se enmarcan de manera clara en la regla de decisión del precitado Auto 1007 de 2021.

   17. Adicionalmente, se advierte que, en primer lugar, el conflicto estudiado no corresponde a ninguna de las controversias en las cuales el criterio orgánico sea el determinante para establecer la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Ello en la medida en que no corresponde a un asunto de naturaleza contractual o extracontractual que tenga por objeto la declaración de la responsabilidad de una entidad pública, de conformidad con los numerales 1 y 2 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Esto, por cuanto la pretensión reivindicatoria tiene como finalidad principal declarar el pleno dominio y absoluto del inmueble, así como recuperar la posesión del predio, por parte de los propietarios, y al mismo tiempo ordenar la restitución. En consecuencia, estos son los elementos que reúnen las pretensiones presentadas por la organización Cámara Junior de Colombia Capítulo Wayma contra el municipio de Riohacha e Interaseo S.A. E.S.P.

   18. En segundo lugar, la controversia no se entiende como un asunto sujeto al derecho administrativo. Aun cuando la acción reivindicatoria se dirige concomitantemente contra una entidad territorial y contra una empresa privada, lo cierto es que se trata de una acción cuyo régimen se encuentra contenido integralmente en el ámbito del derecho privado, concretamente en la legislación civil. Mientras que, por el contrario, en la legislación administrativa no existe una referencia a tal acción que permita identificar una regulación sobre la declaración de dominio y posterior restitución de un inmueble, ni desde el punto de vista sustancial ni desde el punto de vista procesal. Consecuencia de lo anterior, las pretensiones solicitadas por la organización Cámara Junior de Colombia Capítulo Wayma son de conocimiento del juez civil.

   19. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en los artículos 946 del Código Civil y 15, 28, 368 y 390 del Código General del Proceso y lo dispuesto en el Auto 1007 de 2021, ordenará remitir el expediente al Juzgado 2º Civil del Circuito de Riohacha para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados, y al Tribunal Administrativo de La Guajira.

   20. Regla de decisión. Reiteración Auto 1007 de 2021. En los eventos en los que se acuda ante la jurisdicción para i) solicitar la reivindicación de un bien inmueble, ii) en contra de una entidad pública, iii) será la jurisdicción civil ordinaria, la competente para conocer del asunto, en virtud del artículo 946 del Código Civil, así como de los artículos 15, 28, 368 y 390 de la Ley 1564 de 2012.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,