Auto nº 1527/23 de Corte Constitucional, 19 de Julio de 2023

1. La Universidad Pontificia Bolivariana - Clínica Universitaria Bolivariana instauró demanda en contra del Departamento del Valle del C. – Secretaría de Salud, a efectos de que se concedieran las siguientes pretensiones:

   “PRIMERA: Que se DECLARE que la UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA, brindó servicios de salud a la población pobre y vulnerable, denominados vinculados, de la Entidad Territorial DEPARAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA – SECRETARIA DE SALUD, enunciados en las facturas relacionadas en el hecho décimo (10º), acompañadas a esta demanda.

   SEGUNDA: Que se DECLARE que la demandada Entidad Territorial DEPARAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA – SECRETARIA DE SALUD, incumplió la obligación legal de reconocer y pagar a la UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA, los servicios de salud hospitalarios brindados a la población pobre y vulnerable, denominados vinculados de la demandada, relacionadas en el hecho décimo (10º) de la demanda, cuyo saldo insoluto asciende a la suma de $6.310.997 (Seis Millones Trecientos Diez Mil Novecientos Noventa y Siete Pesos M/cte.).

   TERCERA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene a la demandada Entidad Territorial DEPARAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA – SECRETARIA DE SALUD, a cancelar a la UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA, a título de lucro cesante, por concepto de los servicios de salud prestados a la población pobre y vulnerable, denominados vinculados de la demandada, el saldo insoluto de las facturas relacionadas en el hecho décimo (10º) de la demanda, cuyo valor asciende a la suma de $6.310.997 (Seis Millones Trecientos Diez Mil Novecientos Noventa y Siete Pesos M/cte.).

   CUARTA PRINCIPAL: Que como consecuencia de las declaraciones contenidas en las pretensiones primera, segunda y tercera, se condene a la Entidad Territorial DEPARAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA – SECRETARIA DE SALUD, a pagar a la UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA, a título de indemnización de perjuicios por el solo hecho de la mora de conformidad con el numeral 2 del artículo 1617 del Código Civil, los intereses moratorios a la tasa señalada en los artículos 4º del Decreto 1281 de 2002, 13 de la Ley 1122 de 2007 y el inciso segundo del artículo 56 de la Ley 1498 de 2011, desde la fecha en que se debieron cancelar los servicios y hasta que se verifique el pago.

   PRIMERA SUBSIDIARIA DE LA PRETENSIÓN CUARTA: Que, como consecuencia de las declaraciones contenidas en las pretensiones primera, segunda y tercera, se condene a la Entidad Territorial DEPARAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA – SECRETARIA DE SALUD, a pagar a la UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA la indexación del saldo insoluto de capital de cada una de las facturas relacionadas en el hecho décimo (10), desde la fecha en que debieron cancelarse los servicios, y hasta la fecha de la condena.

   SEGUNDA SUBSIDIARIA DE LA PRETENSIÓN CUARTA: Que se condene a la Entidad Territorial DEPARAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA – SECRETARIA DE SALUD, a pagar a la UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA, intereses moratorios sobre el capital indexado, en los términos de la pretensión anterior, a la tasa señalada en los artículos 4º del Decreto 1281 de 2002, 13 de la Ley 1122 de 2007 y el inciso segundo del artículo 56 de la Ley 1498 de 2011, desde la fecha de ejecutoria de la sentencia, y hasta cuando se verifique su pago.

   QUINTA: Que se condene en costas a la Entidad Territorial DEPARAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA – SECRETARIA DE SALUD, identificada con NIT. 890.399.029-5, representada legalmente por su alcalde Dr. CLARA LUZ R.G., identificado con la cédula de ciudadanía No 51.649.242, o quien haga sus veces.”[1]

2. Sin perjuicio de lo anterior, la demandante indicó en el escrito de la demanda que la interposición de la misma corresponde al ejercicio de la acción ordinaria prevista en el artículo 2536 del Código Civil a través del trámite del proceso verbal sumario del que trata el artículo 390 y subsiguientes del Código General del Proceso. Lo anterior, en los siguientes términos:

   “H.J.A.B., mayor de edad identificado con la cédula de ciudadanía número 12.191.168 expedida en Garzón, abogado en ejercicio, portador de la Tarjeta Profesional No. 66.656 del C. S. de la J., inscrito en los términos del inciso segundo del artículo 75 del Código General del Proceso, en el certificado de existencia y representación legal de la sociedad ARRIGUI & ASOCIADOS ABOGADOS CONSULTORES S.A.S., apoderada judicial de la UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA, de conformidad con el poder que se anexa, concurro ante su Despacho en ejercicio de la ACCION ORDINARIA prevista en el artículo 2536 del Código Civil, la cual formulo en los siguientes términos”.[2]

3. Por lo anterior, se puede observar que la parte demandante solicitó que se condene a la Secretaría de Salud del Departamento del Valle del C. al pago de las obligaciones contenidas en dos facturas generadas por la prestación de servicios de salud a población pobre y vulnerable. Al respecto, la demandante adujo que: (i) suministró los servicios de salud a la población vulnerable vinculada a la entidad territorial; (ii) que la demandada incumplió con los términos y condiciones establecidos en las Leyes 112 de 2007, 1438 de 2011 y el Decreto 4747 de 2007, en la medida en la que se encuentra en mora de pagar las facturas que fueron expedidas y tramitadas en virtud de las anteriores disposiciones; (iii) adicionalmente, solicitó el pago de los intereses moratorios sobre el capital indexado en virtud de las Leyes 112 de 2007, 1498 de 2011 y Decreto 1281 de 2002, al igual que la condena en costas a la demandada.[3]

4. Es preciso mencionar, que el asunto fue conocido inicialmente por el Juzgado Veintisiete Civil Municipal de Medellín mediante acta de reparto del 28 de abril de 2021. Sin embargo, mediante auto del 21 de junio de 2021 esta autoridad judicial rechazó la demanda por falta de competencia territorial, y remitió el expediente al reparto de los Jueces Civiles Municipales de Oralidad de Cali.[4]

5. Mediante Auto No. 2337 del 8 de septiembre de 2021, el Juzgado Noveno Civil Municipal de Cali rechazó la demanda por falta de jurisdicción y remitió el asunto a los juzgados administrativos del circuito de esa ciudad. Señaló que, en virtud del artículo 104.1, 104.2 y 155.5 de la Ley 1437 de 2011 (“CPACA”),[5] en el caso en concreto se pretende la declaración de una obligación que deviene de un contrato donde hace parte una entidad territorial, por lo que son los jueces administrativos de Cali los llamados a conocer el asunto. Precisando además que, “(…) sin que se pueda aplicar la jurisprudencia citada por la parte demandante, con la cual sustenta que el conocimiento de este asunto le corresponde a la Jurisdicción civil, ya que aquella trata el conocimiento de los procesos ejecutivos para cobrar sumas de dinero representadas en facturas de venta por prestación de servicios de salud, siendo este un asunto totalmente diferente al proceso ejecutivo”.[6]

6. Declarada la falta de jurisdicción, la demanda fue repartida al Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Cali,[7] autoridad judicial que mediante auto del 3 de noviembre de 2021 declaró también su falta de competencia, propuso conflicto negativo de jurisdicción y dispuso la remisión del expediente a esta Corporación.[8] Lo anterior, señalando que la demanda no pretende el cobro de obligaciones que provengan de un contrato estatal; por el contrario, versa sobre pagos por la prestación de servicios de urgencia de salud en el marco del artículo 168 de la Ley 100 de 1993 y del parágrafo único del artículo 20 de la Ley 1122 de 2007, los cuales no requieren contrato ni autorización previa.[9] Así mismo, indicó que la Corte Suprema de Justicia[10] ha dirimido conflictos de competencia similares, en los que ha otorgado a la Jurisdicción Ordinaria Civil el conocimiento de estas demandas ejecutivas por facturas al tratarse de actividades civiles o comerciales.[11]

7. El 12 de noviembre de 2021, la secretaría del Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Cali remitió el expediente a la secretaría de esta Corporación.[12] En sesión virtual del 9 de agosto de 2022, se repartió el expediente a la Magistrada D.F.R.. El 10 de agosto siguiente, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional - SIICOR.[13]

1. Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

9. Esta Corporación ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[14] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[15] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[16] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[17]

10. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Cali) y de la Jurisdicción Ordinaria Civil (Juzgado Noveno Civil Municipal de Cali) (presupuesto subjetivo); (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de un proceso ordinario de una demanda presentada por la Clínica Universidad Bolivariana en contra de la Secretaría de Salud del Departamento del Valle del C., en virtud del no pago de las obligaciones contenidas en facturas generadas por la prestación de servicios de salud a población pobre y vulnerable (presupuesto objetivo); y (iii) ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Noveno Civil Municipal de Cali se refirió a los artículos 104.1, 104.2 y 155.5 del CPACA. Por su parte, el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Cali indicó que, en virtud de los artículos 168 de la Ley 100 de 1993 y 20 de la Ley 1122 de 2007, los cobros demandados corresponden a pagos de facturas por la prestación de servicios de salud, por lo que la competencia corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Civil tal y como lo ha indicado la S.P. de la Corte Suprema de Justicia[18] (presupuesto normativo).

3. La competencia para conocer de los asuntos en los que una IPS demanda a entidades públicas por el no pago de servicios de salud que ya fueron prestados, debe ser atribuida a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración Auto 546 de 2023[19] y Auto 1088 de 2021[20]

11. En el Auto 1088 de 2021,[21] la S.P. explicó que las controversias suscitadas entre una IPS que demanda y una entidad pública, por el no pago de servicios que ya fueron prestados, no corresponden a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del CPTSS. Lo expuesto, en la medida en que, en estricto sentido, no están relacionadas con la prestación de los servicios de la seguridad social. Por el contrario, corresponden a litigios promovidos exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios prestados que no involucran a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

12. Asimismo, advirtió que el artículo 104 del CPACA prevé los casos que son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Puntualmente, manifestó que dicha norma dispone una cláusula general, en virtud de la cual, “son del resorte de esta jurisdicción aquellas “controversias y los litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.”  Asimismo, en el numeral primero […] precisa que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será competente para conocer de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.” De manera que, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será competente para conocer de las controversias relacionadas con la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública. Es decir, de aquellos órganos, organismos o entidades estatales, en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y, los entes con aportes o participación estatal igual o superior al porcentaje aludido.

13. A partir de lo anterior, en el referido auto se formuló la siguiente regla de decisión: “El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante el medio de control de reparación directa, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.[22]

14. Por otra parte, en el Auto 546 de 2023[23] esta Corporación amplió la regla de decisión contenida en el Auto 1088 de 2021, indicando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para los casos de procesos declarativos que propongan las IPS en contra de entidades públicas. En esa oportunidad, la Corte Constitucional analizó un caso en el que la Universidad Pontificia Bolivariana demandó al Departamento del Quindío, con el fin de que se declarara que la entidad pública tenía la obligación de pagar unas sumas de dinero adeudadas con ocasión de la prestación de unos servicios de salud. Por lo anterior, la Sala consideró que la parte demandante no había propuesto una demanda de naturaleza ejecutiva, sino que, por el contrario, su escrito era semejante a un proceso declarativo promovido contra una entidad de naturaleza pública por una aparente obligación extracontractual.

15. Así las cosas, las Corte Constitucional precisó que los proceso en los que se persigue el pago de una entidad pública por los servicios de salud ya prestados, no pueden ser catalogados como controversias relativas a la seguridad social, dejando sin aplicación el artículo 2 del CPTSS. Por el contrario, esta Corporación indicó que este tipo de procesos giran en torno a la atribución de una responsabilidad extracontractual en cabeza de una entidad pública, por lo que, en virtud del artículo 104 del CPACA este tipo de controversias deben ser conocidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, fue manifestado en los siguientes términos:

    “20. Por el contrario, aquellos giran en torno a la atribución de una responsabilidad extracontractual a una entidad pública. En efecto, en esos eventos, los accionantes pretenden que el juez que conozca del proceso establezca una obligación de pagar en cabeza de una entidad pública, sin que medie una relación contractual. De manera que, el medio de control invocado en estos casos no resulta determinante para resolver la controversia. Es cierto que el caso analizado en el Auto 1088 de 2021 correspondía a una demanda de reparación directa; mientras que el de la referencia es una demanda declarativa. Sin embargo, en ambas situaciones, los accionantes prima facie persiguen una declaratoria de responsabilidad extracontractual en cabeza de las autoridades públicas demandadas, para poder reclamar el pago de los servicios efectivamente prestados.

21. Según el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ese tipo de controversias, sin importar el régimen aplicable, son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En este caso, la Sala encuentra que la demanda de índole declarativa, en principio, pretende que se declare la existencia de una obligación extracontractual por parte de una entidad pública. Puntualmente, del Departamento del Quindío.

22. Por lo anterior, es preciso ampliar la regla de decisión fijada en el Auto 1088 de 2021 a los procesos declarativos que propongan las IPS en contra de entidades públicas, con el fin de obtener el pago de los servicios de salud efectivamente prestados.”[24]

16. De esta forma, la regla de decisión contenida en el Auto 1088 de 2021,[25] y ampliada por el Auto 546 de 2023,[26] es la siguiente: “El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante demanda de reparación directa o declarativa de índole ordinario, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.”

4. La competencia para conocer la demanda presentada por la Clínica Universitaria Bolivariana es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

17. De acuerdo con el escrito de demanda presentado por la Clínica Universitaria Bolivariana, se puede observar que la demandante instauró la acción ordinaria prevista en el artículo 2563 del Código Civil a través del trámite del proceso verbal sumario del que trata el artículo 390 y subsiguientes del Código General del Proceso. Por lo tanto, se trata de un proceso de naturaleza declarativa en el que se busca que se establezca que la Secretaría de Salud del Departamento del Valle del C. tiene una obligación extracontractual frente a un particular, relativa al pago de unas sumas de dinero adeudas con ocasión de la prestación de unos servicios de salud.

18. De esta forma, y sin que se evidencie en el expediente la existencia de una relación contractual entre las partes, sino que la prestación de los servicios de salud prestados por la parte demandante fue producto del cumplimiento de las obligaciones legales a su cargo, de acuerdo con la regla de decisión ampliada contenida en el Auto 546 de 2023,[27] se establecerá la competencia en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

19. Así, conforme a lo dispuesto en la parte motiva de la presente decisión, la Corte resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Cali conocer del proceso promovido por la Clínica Universitaria Bolivariana, en la medida que se pretende declarar una obligación extracontractual a cargo de una entidad pública, relacionada con el pago de obligaciones derivadas de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud.

5. Regla de decisión

20. Tal como se advirtió en el Auto 546 de 2023,[28] “El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante demanda de reparación directa o declarativa de índole ordinario, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

En mérito de lo expuesto, la S.P. de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,