Auto nº 1712/23 de Corte Constitucional, 2 de Agosto de 2023

1. El 15 de febrero del 2018[2] se inició ante la Comisaría de Familia e Inspección Central de Policía un proceso administrativo de restablecimiento de derechos (en adelante, PARD) a favor del niño R., quien para ese entonces tenía 9 años de edad. Este proceso se inició en virtud de la información anónima[3] que en esa misma fecha recibió la Comisaría, sobre el estado de abandono físico, emocional y psicoafectivo en el que se encontraba el niño, al parecer por la negligencia de su madre, la señora M.. En el auto del 15 de febrero, esa comisaría señaló que la denuncia contenía afirmaciones como las siguientes: el niño “pasa todo el día en la calle pidiendo plata, no está en el colegio, su madre lo tiene en total abandono, (…) se encuentra al cuidado de una mujer adulta mayor bisabuela del menor y una persona [con discapacidad]”[4], […], que es la tía segunda del niño R.[5].

2. En la apertura del PARD, la Comisaría profirió, entre otras órdenes, las siguientes: (i) realizar seguimiento psico-social al niño R., por parte del equipo interdisciplinario de la Comisaría; (ii) ubicar un hogar sustituto para el niño; (iii) oficiar al defensor de Familia del Centro Zonal 8 ICBF para que adelante proceso de paternidad a favor del niño[6]. Esta última orden se fundamentó en que el niño fue registrado únicamente por su madre, en la medida en que el presunto padre biológico, el señor J., tenía dudas sobre la paternidad, y falleció sin haber reconocido legalmente al niño[7]. El objetivo de iniciar el proceso de paternidad fue el de encontrar posible familia extensa paterna donde se pudiera ubicar eventualmente a R., quien advirtió que tiene dos tías paternas “que lo quieren mucho”[8] y con las cuales convivió antes de que su madre lo volviera a llevar a su casa en el municipio de Río Verde.

3. De conformidad con las órdenes impartidas, el 27 de febrero del 2018 el niño fue ubicado en un hogar sustituto en el municipio de Río Claro[9]. Posteriormente, el 13 de junio del 2018, la Comisaría realizó audiencia para proferir resolución de fallo y decidir sobre la situación de vulnerabilidad del niño R.[10]. En esa diligencia, la Comisaría concluyó que la madre vulneró los derechos de su hijo a la vida y a un ambiente sano, a la integridad personal, a la educación, a la salud y a la identidad. En razón de lo anterior, la Comisaría ordenó que el niño debía seguir en el hogar sustituto, que le ha brindado un entorno protector[11], y señaló que haría seguimiento al proceso de paternidad adelantado por el Defensor de Familia[12].

4. En este último sentido, el 27 de julio de ese mismo año[13], la Comisaría requirió al Coordinador del Centro Zonal del ICBF para obtener información relacionada con los avances del proceso de paternidad cuya apertura se solicitó por aquella autoridad desde el 15 de febrero del 2018[14], sin recibir respuesta[15]. La Comisaría agregó que la estancia del niño en el hogar sustituto dependía del trámite referido, en cabeza del Defensor de Familia[16].

5. El 4 de febrero de 2019, la Comisaría profirió resolución administrativa en la que ordenó prorrogar por seis (6) meses el seguimiento a la medida de restablecimiento de derechos y la ubicación del niño R. en el hogar sustituto. La decisión se fundamentó en que, dentro de las actuaciones administrativas desplegadas por la Comisaría, no se había encontrado familia garante de derechos para el niño ni se había obtenido respuesta por parte del Defensor de Familia.

6. El día 2 de julio de 2019, la Comisaría de Familia ordenó el traslado del expediente de R. a la Defensoría de Familia del Centro Zonal tras considerar que su despacho agotó todas las diligencias que le correspondían en torno al cuidado de R., que este llevaba un tiempo prolongado en el hogar sustituto, y que el Defensor de Familia nunca informó haber realizado alguna gestión en el proceso de paternidad[17]. En dicho auto, la Comisaría le solicitó al Defensor de Familia que continuara con el trámite administrativo o que, en su defecto, declarara la adoptabilidad del niño.

7. Mediante auto del 18 de julio del 2019, el Defensor de Familia negó su competencia para conocer el asunto, debido a que el menor reside en el municipio de Río Verde y “como quiera que el código de infancia y la adolescencia faculta la jurisdicción indígena para que ubique en su medio a los nativos a fin de no ser dado en adopción”[18]. En consecuencia, el Defensor ordenó el traslado del expediente al Tribunal Indígena de Justicia Propia del Pueblo Zenú de San Andrés.

8. El 23 de junio de 2022, el Tribunal del Pueblo Zenú rechazó la competencia para conocer el caso del menor R., pues consideró que a la jurisdicción especial indígena no le corresponde conocer el asunto, por las siguientes razones[19].

9. Primero, ese cuerpo colegiado argumentó que el niño no hace parte del censo indígena, como consta en el registro del Ministerio del Interior. Segundo, el tribunal indígena señaló que el proceso de restablecimiento a favor de R. no fue iniciado por la Comisaría con un enfoque diferencial, en el supuesto de que el niño fuera indígena, por lo que, desde un inicio, fue un caso que conoció la administración ordinaria. Tercero, el Tribunal del Pueblo Zenú consideró que el Defensor de Familia, en el traslado del proceso por competencia, no aportó ninguna documentación que acreditara la competencia de la jurisdicción especial indígena y no siguió los lineamientos sobre enfoque diferencial étnico. Cuarto, el Tribunal señaló que, si lo que pretendía la Defensoría de Familia al trasladar el expediente para el conocimiento de la jurisdicción indígena era la búsqueda de familia extendida del niño, en caso de que se entendiera que el padre biológico sí era parte del pueblo Z., esa autoridad estatal debió hacer explícitas sus intenciones e, igualmente, acompañar a la jurisdicción indígena en dicho proceso. En este sentido, el Tribunal advirtió que la jurisdicción del pueblo Z. no cuenta con las herramientas suficientes para proceder a la búsqueda de la familia extendida de un niño que no hace parte de su pueblo. Por estas razones, la autoridad tradicional decidió devolver el expediente a la Defensoría de Familia.

10. En respuesta a la devolución del expediente, el 12 de julio de 2022 la Defensoría de Familia volvió a remitirlo al Tribunal de la jurisdicción especial indígena del pueblo Z., reiteró que no era competente para conocer el tema y señaló que el expediente de la referencia debía ser enviado a la Comisaría de Familia de Río Verde, para que esta, a su vez, lo remitiera al Juez Promiscuo Municipal de Río Verde[20].

11. El 19 de julio del 2022, el Tribunal Indígena de Justicia Propia del Pueblo Zenú envió el expediente para el conocimiento de la Comisaría de Familia de Río Verde. Mediante Auto del 22 de julio de 2022[21], esa comisaría, tras señalar que “en estos casos prima el interés superior del menor y no es de recibo que los menores tengan que soportar este tipo de controversias y tardanzas jurídicas”[22], declaró que no tiene competencia para adelantar el proceso de adopción en el que se encuentra el niño R., y que la autoridad competente para ello, según la Ley 1098 de 2006, es el Defensor de Familia. Por lo tanto, el comisario decidió enviar el expediente al Juez Promiscuo del Circuito de Familia de Río Claro, ya que el niño se encuentra en un hogar de paso en dicho municipio, para que resolviera el conflicto de competencia suscitado entre el Tribunal de Justicia Propia del pueblo Z. y el Defensor de Familia del Centro Zonal, y para que se definiera el proceso de adoptabilidad del niño.

12. Mediante auto del 1 de agosto de 2022[23], el Juez Promiscuo del Circuito de Familia adujo no poder conocer del asunto, debido a que, en principio, se le solicitó dirimir un conflicto de competencia entre una entidad administrativa, es decir, la Defensoría de Familia y una autoridad judicial, esto es, el Tribunal Indígena de Justicia Propia del Pueblo Zenú. El juzgado advirtió que, según lo dispuesto en el artículo 21.16 del Código General del Proceso, es competente para dirimir conflictos de competencia entre autoridades administrativas que se encuentran dentro de su misma jurisdicción y circuito, pero que la controversia suscitada corresponde a un conflicto de jurisdicciones entre “una autoridad de jurisdicción ordinaria y otra de la jurisdicción especial indígena”[24]. El J. concluyó que la autoridad competente para dirimir el conflicto es la Corte Constitucional, y ordenó remitir el expediente a esta Corporación.

13. El 11 de octubre de 2022, el asunto fue repartido a la suscrita magistrada y el expediente le fue enviado al despacho ponente el 14 de octubre del 2022[25].

Competencia

14. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[26].

    Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

15. La Sala Plena debe resolver la controversia remitida por el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Río Claro. Para ello, la Sala hará referencia a la competencia atribuida a esta Corporación para dirimir conflictos de jurisdicciones y, posteriormente, estudiará si en este caso la Corte está habilitada para pronunciarse de fondo.

    Falta de competencia de la Corte Constitucional para conocer de conflictos en los que está involucrada una autoridad que actúa en ejercicio de funciones administrativas

16. Esta Corporación ha señalado que es competente para conocer de los conflictos que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política. A su vez, la Sala Plena ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[27].

17. En ese orden de ideas, la Corte no está facultada para resolver controversias en las que no se encuentren involucradas dos autoridades en ejercicio de funciones jurisdiccionales. En consecuencia, esta Corporación no está facultada para dirimir conflictos en los que esté involucrada una autoridad que actúa en ejercicio de funciones administrativas. En tal evento, la Sala Plena está obligada a declararse inhibida para conocer el asunto.

18. En este caso, el análisis de las pruebas que obran en el expediente permite afirmar que no se presenta un conflicto de jurisdicciones entre la Defensoría de Familia del ICBF – Centro Zonal y el Tribunal de Justicia Propia del Pueblo Zenú, respecto del cual la Corte Constitucional tenga competencia para resolver tal y como se pasa a exponer a continuación.

19. Como se explicó en las consideraciones de esta providencia, para que la Corte Constitucional pueda pronunciarse de fondo se exige que la controversia se haya suscitado al menos por dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a distintas jurisdicciones. Por eso, para poder determinar si en el presente asunto esta Corporación está habilitada para pronunciarse de fondo, la Corte debe analizar si la Defensoría de Familia del Centro Zonal actuó en el ejercicio de funciones jurisdiccionales o si, por el contrario, lo hizo dentro del marco de sus funciones administrativas.

20. Según se expuso en los antecedentes, la Comisaría de Familia del municipio de Río Verde, por medio de auto del 2 de julio del 2019, le solicitó a la Defensoría de Familia del Centro Zonal asumir la competencia sobre el proceso de restablecimiento de derechos del niño R., debido a que aquella institución ya había realizado todas las gestiones que le correspondían. En este Auto, la Comisaría le solicitó al Defensor de Familia que continuara con el trámite administrativo o que, en su defecto, declarara la adoptabilidad del niño. Al respecto la Defensoría, sin fundamentarse en una norma legal o jurisprudencial específica, rechazó el conocimiento del caso porque consideró que no tenía competencia territorial y que debía ser el Tribunal Indígena de Justicia Propia del Pueblo Zenú el que se encargara de buscar a la familia extendida del niño.

21. En este contexto, y de conformidad con el material probatorio que obra en el expediente, para la Sala es claro que las gestiones solicitadas por la Comisaría de Familia de Río Verde a la Defensoría de Familia del Centro Zonal se enmarcan, como se mostrará enseguida, en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos (PARD). En ese tipo de procesos, y tal como lo señaló la Corte en el Auto 449 de 2023, las funciones del Defensor de Familia “son de carácter administrativo, y no pueden considerarse jurisdiccionales, pese a que tengan control judicial, a través de la homologación, por la Jurisdicción Ordinaria en su Especialidad de Familia”[28] (resaltado fuera del texto).

22. En este mismo sentido, la Organización Alianza por la Niñez reconoce que “el Defensor de Familia es la autoridad administrativa por excelencia en el ámbito del restablecimiento de derechos”[29], y que el PARD, si bien tiene unas reglas propias desde su norma de creación,

    “es evidentemente un proceso administrativo en la medida que tiene características propias de este, tales como: (i) la autoridad competente, que salvo el evento de pérdida de competencia, es una autoridad administrativa no judicial (Defensor de Familia, C. de Familia o Inspector de Policía), vinculada a una entidad de la rama ejecutiva sea en el nivel nacional o territorial; y (ii) los actos mediante los cuales se adoptan las decisiones son auténticos actos administrativos con fuerza ejecutoria, por medio de los que la administración se pronuncia de manera unilateral”[30] (resaltado fuera del texto).

23. Asimismo, la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia) se refiere a este proceso en el Capítulo IV, cuya rúbrica es “Procedimiento administrativo y reglas especiales”, a diferencia del “Procedimiento judicial y reglas especiales” previsto en el Capítulo V de la referida ley.

24. Ahora bien, en el caso concreto, de conformidad con lo expuesto en los antecedentes de esta providencia, las gestiones solicitadas por la Comisaría a la Defensoría de Familia, una vez aquella agotó las actuaciones de su competencia, se enfocaron en (i) la búsqueda de la familia extensa del adolescente R.; (ii) la solicitud de prueba biológica de paternidad o la presentación de demanda de investigación de paternidad; y (iii) la declaratoria de adoptabilidad.

25. Con respecto a la primera de las gestiones, el artículo 56 de la Ley 1098 de 2006 se refiere a la ubicación en medio familiar como una de las medidas que puede tomar la autoridad competente para el restablecimiento de derechos. En el inciso segundo de este artículo se advierte que la búsqueda de parientes para ubicar al niño, niña o adolescente en medio familiar, si hay lugar a ello, se realizará “en el marco de la actuación administrativa, esto es, durante los seis (6) meses del término inicial para resolver su situación legal y no será excusa para mantener al niño, niña o adolescente en situación de declaratoria de vulneración” (resaltado fuera del texto).

26. En el caso bajo examen, la ubicación en medio familiar va ligada estrechamente con la segunda gestión, la de solicitud de prueba biológica de paternidad o presentación de la demanda de investigación de paternidad, pues la posibilidad de ubicar al adolescente en el medio familiar paterno depende de que se logre establecer que el señor J., ya fallecido, era su padre. En efecto, en uno de los informes psicosociales del expediente, una de las hermanas del señor J. manifestó que “[l]e gustaría que se le practicara [sic] lo más pronto posible las pruebas de ADN al niño y así proceder legalmente para que el niño sea parte de nuestra familia”[31].

27. En este sentido, y tal como se establece en el Documento Guía Pruebas de ADN para investigación de paternidad y/o maternidad del ICBF[32], la solicitud de prueba biológica de paternidad puede presentarse en un centro zonal del ICBF ante el Defensor de Familia,

    “quien escucha el caso y programa una cita para las personas involucradas con el fin de promover un reconocimiento voluntario del niño, niña o adolescente. Si este no se logra, el Defensor de Familia, en representación de los intereses del menor de edad presenta la demanda de investigación de paternidad o maternidad ante el Juzgado correspondiente. Aunque el defensor de Familia es competente dentro de la diligencia extrajudicial para solicitar la realización de la prueba biológica de paternidad o maternidad, se recomienda con el propósito de lograr la restitución del derecho a la filiación, en el menor tiempo posible, que la demanda se presente de manera inmediata y que en la misma, como solicitud especial, se pida la diligencia de reconocimiento”[33].

28. Así, de conformidad con el apartado transcrito, el proceso de paternidad puede realizarse por dos vías: una voluntaria que se surte ante el ICBF y con el Defensor de Familia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 109 de la Ley 1098 de 2006; y otra por la vía judicial ante los jueces de familia. En el primer caso, si se encuentra certificada la paternidad de un niño o niña, el ICBF y el Defensor de Familia levantan un acta administrativa para realizar el posterior registro civil. En el segundo caso, en representación de los intereses del niño, niña o adolescente, el Defensor de Familia puede presentar una demanda de investigación de paternidad ante las instancias judiciales competentes. Lo relevante, para el análisis que en esta oportunidad ocupa a la Corte, es que, en cualquiera de los dos casos, el Defensor de Familia actúa en el ejercicio de sus funciones administrativas.

29. Finalmente, la tercera de las gestiones solicitadas por la Comisaría en el caso bajo examen fue la declaratoria de adoptabilidad, que es la más extrema de las medidas de restablecimiento de derechos. En este sentido, como explicó la Corte en la sentencia T-385 de 2021,

    “la declaratoria en situación de adoptabilidad es la última de las medidas que debería adoptar la Defensoría de Familia, debido a las consecuencias que de esta se derivan. No debe perderse de vista que la declaratoria en situación de adoptabilidad trae consigo la separación del NNA de la familia biológica, así como la terminación de la patria potestad de los progenitores frente a su hijo. Por consiguiente, la declaratoria en situación de adoptabilidad está consagrada como una medida de ultima ratio que procede exclusivamente cuando se halla que no es posible restablecer sus derechos a través de otras medidas. Es decir, debe procurarse en primer lugar evitar el rompimiento de la unidad familiar y, por lo tanto, de considerarse que los progenitores no pueden darle el cuidado adecuado al NNA, debe intentarse la ubicación del NNA en su familia extensa”[34].

30. Según lo previsto en el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, la imposición de esta medida de declaratoria de adoptabilidad corresponde exclusivamente al Defensor de Familia. No obstante, cuando se declare la adoptabilidad del niño, niña o adolescente y haya existido oposición en cualquier etapa de la actuación administrativa, el Defensor de Familia debe remitir el expediente al Juez de Familia para que este profiera la respectiva sentencia de homologación. Nuevamente, la intervención del Defensor de Familia en esta fase del proceso es de carácter administrativo.

31. En consonancia con esta afirmación, la Corte, en sentencia T-380 de 2022, analizó un caso en el que la accionante cuestionaba dos decisiones: la primera, la resolución proferida por el Defensor de Familia, en la que declaró la adoptabilidad de tres niños, dentro del proceso de restablecimiento de derechos; la segunda, la sentencia de homologación de dicha resolución, dictada por el Juez de Familia. En esa oportunidad, la Corte advirtió, respecto a la resolución, que “no se configura ningún defecto específico de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales. Esto, por cuanto se trata de un acto administrativo, que no de una providencia judicial”[35] (resaltado fuera del texto). Queda claro para esta Sala, entonces, que la declaratoria de adoptabilidad pronunciada por el Defensor de Familia en el proceso de restablecimiento de derechos también implica el ejercicio de funciones administrativas y no jurisdiccionales.

32. En suma, y contrario a lo afirmado por el Juez Promiscuo del Circuito de Familia de Río Claro, en este caso la Corte Constitucional carece de competencia para dirimir el conflicto planteado, pues si bien de un lado de la controversia se encuentra una autoridad jurisdiccional, el Tribunal Indígena de Justicia Propia del Pueblo Zenú, del otro lado se encuentra una autoridad en el ejercicio de funciones administrativas, esto es el Defensor de Familia, dentro del proceso de restablecimiento de derechos de un adolescente. Así, en línea con el Auto 449 de 2023 ya citado, “las facultades del Defensor de Familia del ICBF en el marco del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos no son de carácter jurisdiccional. Aquellas son de índole administrativo” (resaltado fuera del texto).

33. Por otro lado, si bien la Corte debe declararse inhibida para conocer del presente caso debido a que carece de competencia para pronunciarse de fondo, este Tribunal no es ajeno al hecho de que en el PARD del adolescente R., algunas autoridades, particularmente la Defensoría de Familia del Centro Zonal, no han actuado de conformidad con el artículo 44 constitucional que le otorga prevalencia a los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Al respecto, para la Sala resulta especialmente grave que, pese a la insistencia de la Comisaría de Familia e Inspección Central de Policía del Municipio de Río Verde en requerir información sobre los avances realizados por Defensoría de Familia en el marco de las órdenes emitidas en el PARD, esta última entidad no haya dado respuesta a las peticiones realizadas. En cambio, la mencionada Defensoría de Familia se limitó a proponer un conflicto de competencias alrededor de un año después de que se le dictaran las órdenes antes descritas. En ese sentido, si bien la Sala reconoce que pueden existir circunstancias que justifiquen ciertos retrasos en los trámites administrativos que se desarrollan en las defensorías de familia, lo cierto es que en este asunto se observa una actuación negligente por parte de la Defensoría de Familia del ICBF – Centro Zonal, que ha redundado en la afectación a los derechos del adolescente R..

34. Por esas razones, la Sala Plena instará a la Defensoría de Familia del ICBF – Centro Zonal o a la que sea actualmente competente para que, en el marco de sus competencias, resuelva de manera explícita y pronta la situación del adolescente R., con especial atención al derecho del adolescente a ser escuchado, a formarse su propio juicio, y a que sus opiniones sean tenidas en cuenta en todos los asuntos que lo afecten, tal como lo prevé el artículo 12 de la Convención sobre los Derechos del Niño y el artículo 26 de la Ley 1098 de 2006, y como ha sido desarrollado ampliamente por la jurisprudencia de esta Corporación[36].

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,