Auto nº 1881/23 de Corte Constitucional, 15 de Agosto de 2023

1. Actuando a través de apoderado judicial la señora Y.Y.G.Q., en nombre propio y en representación de su hijo M.C.G., y los ciudadanos G.M.V.R., A.M.C.V., L.A.C.M. y U.L.C.V., promovieron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa[1] en contra del Consorcio Mar 1 conformado por las empresas SACYR Construcción Colombia S.A.S., STRABAS S.A.S. y CONCAY S.A. y Allianz Seguros S.A. con el fin de que se declare la responsabilidad administrativa de las demandadas y se les condene al pago de los perjuicios que dicen padecer.

2. Los demandantes relataron que el 19 de agosto de 2020 se produjo un accidente de tránsito en la vía San Jerónimo – Medellín (Antioquia). En dicho accidente la motocicleta conducida por el señor L.M.C.V., trabajador del consorcio, colisionó contra un vehículo tipo volqueta que se encontraba estacionado en la vía. En consecuencia, el señor Caro Villa falleció.

3. Los demandantes aseguran que el conductor y el Consorcio Mar 1 -como propietaria del vehículo y empresa a cargo de la obra donde ocurrió el accidente- son los responsables del accidente porque (i) estacionaron el vehículo en el costado derecho de la vía, en el único carril que de San Jerónimo conduce a Medellín; (ii) no había señalización de tránsito adecuada; y (iii) no se establecieron vías para el tránsito de personas diferentes a las vías utilizadas para el estacionamiento de vehículos pesados, los cuales debieron ser ubicados en parqueaderos. Además, los demandantes afirmaron que el vehículo se encontraba amparado con la póliza de responsabilidad civil extracontractual expedida por la aseguradora Allianz Seguros S.A.

4. En síntesis, solicitan el pago de los perjuicios materiales a favor de Y.Y.G.Q. por valor de $114.717.044,80 y de M.C.G. por valor de $90.573.185,13. Con relación a los perjuicios morales exigieron el pago de $100.000.000 para cada familiar demandante; mismo monto que solicitan por concepto de daño inmaterial[2].

5. Mediante providencia del 29 de agosto de 2022, el Juzgado Doce Administrativo de Medellín manifestó su falta de jurisdicción. El juzgado argumentó que para establecer la jurisdicción competente para conocer del asunto es necesario determinar “la naturaleza de las partes del proceso, es decir demandante y/o demandada debe ser una entidad pública o agente del Estado o particulares cuando ejerzan función administrativa”[3]. En el caso concreto, dicho requisito no se cumple porque “las partes del proceso demandante y demandada son particulares, situación que determina que la competencia para conocer del presente asunto, corresponda a la jurisdicción ordinaria civil del circuito en virtud de lo dispuesto en los artículos 15 y numeral 9 del artículo 20 del Código General del Proceso”[4].

6. Adicionalmente, el juzgado consideró que por ser un asunto de responsabilidad extracontractual el competente es el juez del lugar en donde sucedió el hecho, acorde con el numeral 6 del artículo 28 del Código General del Proceso. En consecuencia, ordenó remitir el expediente al Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Santa Fe de Antioquia, para lo de su cargo.

7. El 13 de septiembre de 2022, el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Santa Fe de Antioquia, declaró su falta de competencia para conocer la presente acción[5]. Consideró que el lugar de ocurrencia de los hechos corresponde con la jurisdicción de Medellín. Ademas, el domicilio del consorcio demandado es la misma ciudad.

8. El 30 de noviembre de 2022, el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Oralidad de Medellín afirmó que “en principio la competencia para conocer del asunto predicable sería en la jurisdicción [civil], si no fuera porque, la función que ejerce el consorcio demandado, quien adelanta una obra pública (construcción de carreteras), la responsabilidad del daño que se demanda se predica del Estado, por ende esta agencia judicial carece de jurisdicción para conocer del asunto, correspondiendo a la justicia administrativa, en este caso a quien primero fue asignado el caso”[6]. Así las cosas, la acción civil de responsabilidad contra el CONSORCIO MAR 1 -conformado por personas jurídicas privadas-, es competencia de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y no a la civil; pues el presunto daño se produjo en desarrollo y ejecución de una obra pública.

9. De acuerdo con el reparto del 23 de mayo de 2023 el expediente de la referencia le fue enviado al despacho del magistrado sustanciador el 26 de mayo siguiente[7].

Competencia

10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

11. Esta Corporación ha advertido que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo; tal y como han sido definidos de manera reiterada por este tribunal[8]. En el caso de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos:

    Presupuesto

    Cumplimiento

    Subjetivo

    El conflicto se suscitó entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción contenciosa administrativa y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

    Objetivo

    La controversia se enmarca en el medio de control de reparación directa promovido por la señora Y.Y.G.Q. y otros, en contra del del Consorcio Mar 1 conformado por las empresas SACYR Construcción Colombia S.A.S., STRABAS S.A.S. y CONCAY S.A. y Allianz Seguros S.A.

    Normativo

    Ambas autoridades judiciales citaron y justificaron su falta de jurisdicción en razones de índole legal y jurisprudencial. Por un lado, el Juzgado Doce Administrativo de Medellín (Antioquia) advirtió que ninguna de las accionadas es una entidad pública. Hizo referencia a los artículos 15 y numeral 9 del artículo 20 del Código General del Proceso. Por otra parte, el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Oralidad de Medellín sostuvo que, dado que el accidente tuvo lugar en una obra pública concesionada correspondía el conocimiento del asunto a los jueces administrativos. Lo anterior, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado.

    Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de reparación directa y la procedencia de esta acción para reclamar daños causados a terceras personas

12. El artículo 104 del CPACA establece cuáles son los asuntos cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así, como cláusula general, determinó que esta jurisdicción conoce “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

13. Además, esta norma establece de forma expresa una serie de procesos cuyo trámite corresponde a los jueces administrativos, dentro de los cuales incluye los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, sin importar el régimen jurídico que sea aplicable. El parágrafo del citado artículo precisa qué se entiende por entidad pública, para lo cual señala que corresponde (i) a todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; (ii) las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y (iii) los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%. Finalmente, el artículo 105 del CPACA dispone cuatro (4) excepciones a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso administrativo[9].

14. Entre los medios de control a cargo de esta jurisdicción se encuentra la reparación directa. El artículo 140 ibidem lo describe como aquel que le permite a toda persona demandar la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. Tal daño puede provenir de “un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”. Los artículos 152.5[10] y 155.6[11] ibidem les asigna el conocimiento de los asuntos de reparación directa, dependiendo de la cuantía, a los tribunales y juzgados administrativos.

15. En el Auto 1517 de 2022[12] la Corte conoció un conflicto de jurisdicción que surgió de una demanda donde se pretendía obtener a través del medio de reparación directa la indemnización de los daños ocasionados por la muerte del señor A.A.C., quien, según afirmaban, falleció producto de un accidente de trabajo en una obra pública. Los demandantes atribuían la responsabilidad a los entes públicos demandados -Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI)-, a título de falla en el servicio y señalan que la responsabilidad es compartida por la totalidad de los entes demandados -el Consorcio Perimetral Oriental de Bogotá SAS/EP, las aseguradoras Seguros del Estado S.A. y AXA Colpatria Seguros S.A. y la sociedad SBI INTERNATIONAL HOLDINGS AG -.

16. La Sala concluyó que (i) la reparación directa es uno de los medios de control regulados en el CPACA, mediante el cual se puede demandar la reparación del daño producido por la acción u omisión de los agentes del Estado y (ii) el Consejo de Estado ha resaltado la procedencia de la acción de reparación directa para reclamar daños causados a terceras personas como consecuencia de la lesión o muerte sufrida por un trabajador, en virtud de un accidente o enfermedad, con independencia de las indemnizaciones de carácter laboral que puedan reclamarse.

17. Sobre el fuero de atracción, dicha providencia reiteró que esta figura no opera de forma automática. Para que aplique, (i) es necesario verificar que los hechos que fundamentan la eventual responsabilidad de los particulares y las entidades estatales son los mismos; (ii) que los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permitan inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales serán condenadas; y (iii) que el demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal[13].

18. En el auto cita la Sala Plena también se pronunció sobre el carácter del contratista concesionario. Advirtió entonces la Corte que “frente al carácter del contratista concesionario y el eventual ejercicio de funciones públicas por parte de este, su definición depende del caso concreto”. En este sentido, “la sola celebración de un contrato de concesión no implica el ejercicio de funciones públicas, pues se requiere que el citado particular realice potestades inherentes al Estado”.

19. Al resolver el caso concreto la Sala Plena acogió la siguiente regla: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las demandas de reparación directa presentadas por los familiares de un trabajador fallecido en el marco de obras públicas, cuya muerte es imputada al Estado y frente a la cual exigen la reparación de los perjuicios causados. En caso de que en tales demandas se atribuya responsabilidad de forma simultánea a particulares y entidades públicas, y se acredite la configuración del fuero de atracción, de acuerdo con los criterios fijados por esta Corporación, su conocimiento también será de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.

    Competencia para conocer los procesos de responsabilidad civil extracontractual[14].

20. La Corte Constitucional, mediante el Auto 633 de 2022[15], explicó que, conformidad con el artículo 2341 del Código Civil, la responsabilidad extracontractual se genera a partir de un daño causado, sin que exista una relación contractual previa entre el causante y el perjudicado, o que, pese a su existencia, el daño sea ajeno al objeto contractual.

21. Refirió que el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, establece que la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a otra jurisdicción. Asimismo, el artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante CGP) configuró una cláusula general o residual de competencia, por lo que a la referida jurisdicción le corresponde el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por ley a otra jurisdicción y, en esa misma línea, será la especialidad civil, quien adelantará el trámite de los asuntos que no han sido expresamente atribuidos por ley, a otra especialidad jurisdiccional ordinaria. Por su parte, el artículo 104.1 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos de responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, las cuales se encuentran definidas en el parágrafo de dicha disposición. Por lo anterior, estableció la siguiente regla de decisión:

    “En aplicación de la cláusula residual de competencia de que trata el artículo 15 del Código General del Proceso, la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer las demandas de responsabilidad extracontractual en contra de una empresa privada responsable de la ejecución de un contrato de concesión”.

22. Posteriormente, en el Auto 433 de 2023, esta corporación conoció una demanda de responsabilidad civil extracontractual dirigida contra los particulares responsables de una vía en virtud de un contrato de concesión. Concretamente, los demandantes señalaron que había sufrido un accidente de tránsito en la vía referida, derivado del incumplimiento de las obligaciones por parte de los demandados respecto de las normas de seguridad vial sobre los procedimientos de atención a vehículos varados[16]. En esa oportunidad, se reiteró la regla dispuesta en el Auto 633 de 2022. La Corte consideró que “(...) la imputación de responsabilidad hecha al Consorcio se relaciona con su presunta omisión en el cumplimiento de las obligaciones derivadas el contrato de concesión y no en relación con funciones administrativas que, eventualmente, se lo hubiesen podido atribuir a esa entidad”.

23. Finalmente, en el Auto 905 de 2023 se analizó la competencia para conocer una demanda de “responsabilidad civil extracontractual” contra la Concesionaria Desarrollo Vial al Mar SAS (en adelante Devimar SAS), con ocasión del accidente causado en la “vía ‘túnel de occidente en el kilómetro 5 más 700 metros’, debido a que se encontraba en mal estado, ‘con baches y sin ninguna señalización’”. La Sala Plena con base en la regla del Auto 433 de 2023 concluyó que la autoridad judicial competente para conocer de una demanda de responsabilidad civil extracontractual presentada contra privados en la ejecución de contratos de concesión con la Agencia Nacional de Infraestructura es la jurisdicción civil. Lo anterior, conforme a la naturaleza de la entidad demandada y la inaplicabilidad del artículo 104.1 del CPACA[17].

Extensión de la regla de decisión de los Autos 433 y 905 de 2023

24. Las reglas citadas no pueden considerarse precedente para el caso concreto al no compartir identidad de fundamentos fácticos. Las decisiones adoptadas por la Corte se asimilan en que surgen de demandas presentadas por ciudadanos que pretenden el pago de una indemnización como consecuencia de la lesión o fallecimiento de un familiar en desarrollo de una obra pública, es decir, pretenden se declare responsable por el daño bien sea a una entidad pública o a un particular. Sin embargo, la acción presentada por los demandantes y los demandados no se asemejan al presente asunto.

25. Por una parte, en el Auto 1517 de 2022 los demandantes si bien presentaron acción de reparación directa -como en el presente caso- demandaron no solo a particulares sino a entidades del Estado -lo cual no ocurre en este asunto-. Por otra parte, en los casos analizados en los autos 433 y 905 de 2023 los demandantes presentaron demanda de responsabilidad civil extracontractual contra las empresas privadas encargadas de la construcción de la obra pública.

26. En el presente caso los demandantes presentaron acción de reparación directa contra una concesión conformada por empresas privadas y no señalaron, de forma alguna, a una entidad del Estado como responsable del daño.

27. La Sala concluye que la autoridad judicial competente para conocer del presente asunto es Juzgado Noveno Civil del Circuito Medellín (Antioquia). Siguiendo la regla de los Autos 633 de 2022, 433 de 2023 y 905 de 2023, “el conocimiento de demandas de responsabilidad civil extracontractual presentadas contra privados en la ejecución de contratos de concesión con la Agencia Nacional de Infraestructura. En [dichas] oportunidades, en virtud de la cláusula residual de la jurisdicción ordinaria, se remitieron los asuntos a dicha jurisdicción. Lo anterior, conforme a la naturaleza de la entidad demandada y la inaplicabilidad del artículo 104.1 del CPACA”[18].

28. En el presente asunto se constató que (i) las pretensiones de la demanda están dirigidas, exclusivamente, al Consorcio Mar 1 conformado por las empresas SACYR Construcción Colombia S.A.S., STRABAS S.A.S. y CONCAY S.A., y a Allianz Seguros S.A.; (ii) los daños alegados por la parte demandante, prima facie, se habrían derivado del incumplimiento de las obligaciones de la concesión en el desarrollo del contrato; (iii) el artículo 104.1 del CPACA establece que la jurisdicción contencioso administrativa conoce solo de los procesos de responsabilidad civil extracontractual adelantados contra entidades públicas, situación que no se acredita en el presente asunto y; (iv) la imputación de responsabilidad hecha a la sociedad demandada se relaciona con “su presunta omisión en el cumplimiento de las obligaciones derivadas el contrato de concesión y no en relación con funciones administrativas que, eventualmente, se lo hubiesen podido atribuir a esa entidad”[19].

29. Así las cosas, la Corte extenderá la regla jurisprudencial del Auto 433 de 2023 y remitirá el expediente CJU-3600 al Juzgado Noveno Civil del Circuito Medellín (Antioquia) para que continúe con el presente trámite. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,