Auto nº 1649/23 de Corte Constitucional, 26 de Julio de 2023

1. La Universidad Pontificia Bolivariana - Clínica Universitaria Bolivariana instauró demanda en contra del municipio de B.[1], a efectos de que se concedieran las siguientes pretensiones:

   “PRIMERA: Que se DECLARE que la UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA, brindó servicios de salud a la población pobre y vulnerable, denominados vinculados, de la Entidad Territorial MUNICIPIO DE BELLO (ANTIOQUIA), enunciados en las facturas relacionadas en el hecho décimo (10º), acompañadas a esta demanda.

   SEGUNDA: Que se DECLARE que la demandada Entidad Territorial MUNICIPIO DE BELLO (ANTIOQUIA), incumplió la obligación legal de reconocer y pagar a la UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA, los servicios de salud hospitalarios brindados a la población pobre y vulnerable, denominados vinculados de la demandada, relacionadas en el hecho décimo (10º) de la demanda, cuyo saldo insoluto asciende a la suma de $2.783.774 (Dos Millones Setecientos Ochenta y Tres Mil Setecientos y Cuatro Pesos M/cte.).

   TERCERA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene a la demandada Entidad Territorial MUNICIPIO DE BELLO (ANTIOQUIA), a cancelar a la UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA, a título de lucro cesante, por concepto de los servicios de salud prestados a la población pobre y vulnerable, denominados vinculados de la demandada, el saldo insoluto de las facturas relacionadas en el hecho décimo (10º) de la demanda, cuyo valor asciende a la suma de $2.783.774 (Dos Millones Setecientos Ochenta y Tres Mil Setecientos y Cuatro Pesos M/cte.).

   CUARTA PRINCIPAL: Que como consecuencia de las declaraciones contenidas en las pretensiones primera, segunda y tercera, se condene a la Entidad Territorial MUNICIPIO DE BELLO (ANTIOQUIA), a pagar a la UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA, a título de indemnización de perjuicios por el solo hecho de la mora de conformidad con el numeral 2 del artículo 1617 del Código Civil, los intereses moratorios a la tasa señalada en los artículos 4º del Decreto 1281 de 2002, 13 de la Ley 1122 de 2007 y el inciso segundo del artículo 56 de la Ley 1498 de 2011, desde la fecha en que se debieron cancelar los servicios y hasta que se verifique el pago.

   PRIMERA SUBSIDIARIA DE LA PRETENSIÓN CUARTA: Que, como consecuencia de las declaraciones contenidas en las pretensiones primera, segunda y tercera, se condene a la Entidad Territorial MUNICIPIO DE BELLO (ANTIOQUIA), a pagar a la UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA la indexación del saldo insoluto de capital de cada una de las facturas relacionadas en el hecho décimo (10), desde la fecha en que debieron cancelarse los servicios, y hasta la fecha de la condena.

   SEGUNDA SUBSIDIARIA DE LA PRETENSIÓN CUARTA: Que se condene a la Entidad Territorial MUNICIPIO DE BELLO (ANTIOQUIA), a pagar a la UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA, intereses moratorios sobre el capital indexado, en los términos de la pretensión anterior, a la tasa señalada en los artículos 4º del Decreto 1281 de 2002, 13 de la Ley 1122 de 2007 y el inciso segundo del artículo 56 de la Ley 1498 de 2011, desde la fecha de ejecutoria de la sentencia, y hasta cuando se verifique su pago.

   QUINTA: Que se condene en costas a la Entidad Territorial MUNICIPIO DE BELLO (ANTIOQUIA), identificada con NIT. 890.980.112-1, representada legalmente por su alcalde Dr. O.A.P.M., identificado con la cédula de ciudadanía No 98.643.293, o quien haga sus veces”.

2. Sin perjuicio de lo anterior, la demandante indicó en el escrito de la demanda que la interposición de la misma corresponde al ejercicio de la acción ordinaria prevista en el artículo 2536 del Código Civil a través del trámite del proceso verbal sumario del que trata el artículo 390 y subsiguientes del Código General del Proceso[2]. Lo anterior, en los siguientes términos:

   “H.J.A.B., mayor de edad identificado con la cédula de ciudadanía número 12.191.168 expedida en Garzón, abogado en ejercicio, portador de la Tarjeta Profesional No. 66.656 del C. S. de la J., inscrito en los términos del inciso segundo del artículo 75 del Código General del Proceso, en el certificado de existencia y representación legal de la sociedad ARRIGUI & ASOCIADOS ABOGADOS CONSULTORES S.A.S., apoderada judicial de la UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA, de conformidad con el poder que se anexa, concurro ante su Despacho en ejercicio de la ACCION ORDINARIA prevista en el artículo 2536 del Código Civil…”.

3. Por lo anterior, se aprecia que la parte demandante solicitó que se condene al municipio de B. al pago de las obligaciones contenidas en dos facturas (No. 1476145 y 1535303) generadas por la prestación de servicios de salud a población pobre y vulnerable. Al respecto, la demandante adujo que: (i) suministró los servicios de salud a la población vulnerable vinculada a la entidad territorial; (ii) que la demandada incumplió con los términos y condiciones establecidos en las Leyes 112 de 2007, 1438 de 2011 y el Decreto 4747 de 2007, en la medida en la que se encuentra en mora de pagar las facturas que fueron expedidas y tramitadas en virtud de las anteriores disposiciones; (iii) adicionalmente, solicitó el pago de los intereses moratorios sobre el capital indexado en virtud de las Leyes 112 de 2007, 1498 de 2011 y Decreto 1281 de 2002, al igual que la condena en costas a la demandada[3].

4. La demanda fue repartida al Juzgado Cuarto Civil Municipal de Oralidad de B.. Esta autoridad judicial, mediante proveído del 11 de agosto de 2021 inadmitió la demanda. Posteriormente, en Auto del 7 de marzo de 2022 rechazó la demanda por falta de competencia y remitió el expediente al reparto de los juzgados administrativos de Medellín[4].

   Expuso que de acuerdo con el escrito de subsanación presentado está claro que “se pretende declaración la que nace a partir de relaciones contractuales entre el prestador de salud y el ente local, que lo sitúan dentro de una controversia de la misma índole, la que conforme a lo estipulado en la ley 1437 de 2011 Código Administrativo y de los Contencioso Administrativo, resulta de competencia del juez de dicha jurisdicción artículo 155”.

5. Efectuado un nuevo reparto, el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín, mediante Auto del 7 de abril de 2022, declaró su falta de competencia, propuso conflicto negativo de jurisdicción y dispuso la remisión del expediente a esta Corporación[5]. Señaló que el presente caso corresponde a una demanda ejecutiva con el objetivo de librar mandamiento de pago de facturas de ventas expedidas en razón de la prestación de un servicio de salud y las cuales no se circunscriben en ninguno de los eventos contemplados en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA. De ahí que, será la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral la competente para conocer el presente asunto. Recalcó que no se advierte que dichas obligaciones cambiarias se deriven de la ejecución de algún contrato estatal que haya suscrito la entidad territorial del municipio de B.. Reforzó su decisión citando los artículos 297,104 del CPACA y 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y el Auto 788 de 2021 según el cual “entratándose de demandas ejecutivas cuyo objetivo sea que se ordene librar mandamiento de pago de facturas de ventas expedidas en razón de la prestación de un servicio de salud y estas no se circunscriban en ninguno de los eventos contemplados en el artículo 104.6 del CPACA, será la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, la competente para conocer del asunto”.

6. El 11 de noviembre de 2022, el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín remitió el expediente a la secretaría de esta Corporación[6]. En sesión virtual del 2 de mayo de 2023, se repartió el expediente al magistrado sustanciador.

Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[7].

8. Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[8].

9. Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019[9], la Sala Plena determinó que se requieren tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial,[10] y (iii) el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

10. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Cuarto Civil Municipal de Oralidad de B.) y otra que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto del litigio versa sobre una demanda presentada por la Clínica Universidad Bolivariana en contra del municipio de B., en virtud del no pago de las obligaciones contenidas en facturas generadas por la prestación de servicios de salud a población pobre y vulnerable -presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Oralidad de B. y el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 5 supra) -presupuesto normativo-.

    La competencia para conocer de los asuntos en los que una IPS demanda a entidades públicas por el no pago de servicios de salud que ya fueron prestados, debe ser atribuida a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[11]. Reiteración Auto 546 de 2023[12] y Auto 1088 de 2021[13]

11. En el Auto 1088 de 2021[14], la Sala Plena explicó que las controversias suscitadas entre una IPS que demanda y una entidad pública, por el no pago de servicios que ya fueron prestados, no corresponden a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del CPTSS. Lo expuesto, en la medida en que, en estricto sentido, no están relacionadas con la prestación de los servicios de la seguridad social. Por el contrario, corresponden a litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios prestados que no involucran a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

12. Asimismo, advirtió que el artículo 104 del CPACA prevé los casos que son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Puntualmente, manifestó que dicha norma dispone una cláusula general, en virtud de la cual, “son del resorte de esta jurisdicción aquellas “controversias y los litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.”  Asimismo, en el numeral primero […] precisa que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será competente para conocer de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.” De manera que, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será competente para conocer de las controversias relacionadas con la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública. Es decir, de aquellos órganos, organismos o entidades estatales, en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y, los entes con aportes o participación estatal igual o superior al porcentaje aludido.

13. A partir de lo anterior, en el referido auto se formuló la siguiente regla de decisión: “El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante el medio de control de reparación directa, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”[15].

14. Por otra parte, en el Auto 546 de 2023[16] esta Corporación amplió la regla de decisión contenida en el Auto 1088 de 2021, indicando que la Jurisdicción Contenciosa Administrativa es competente para los casos de procesos declarativos que propongan las IPS en contra de entidades públicas. En esa oportunidad, la Corte Constitucional analizó un caso en el que la Universidad Pontificia Bolivariana demandó al Departamento del Quindío, con el fin de que se declarara que la entidad pública tenía la obligación de pagar unas sumas de dinero adeudadas con ocasión de la prestación de unos servicios de salud. Por lo anterior, la Sala consideró que la parte demandante no había propuesto una demanda de naturaleza ejecutiva, sino que, por el contrario, su escrito era semejante a un proceso declarativo promovido contra una entidad de naturaleza pública por una aparente obligación extracontractual.

15. Así las cosas, las Corte Constitucional precisó que los procesos en los que se persigue el pago de una entidad pública por los servicios de salud ya prestados no pueden ser catalogados como controversias relativas a la seguridad social, dejando sin aplicación el artículo 2 del CPTSS. Por el contrario, esta Corporación indicó que este tipo de procesos giran en torno a la atribución de una responsabilidad extracontractual en cabeza de una entidad pública, por lo que, en virtud del artículo 104 del CPACA este tipo de controversias deben ser conocidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, fue manifestado en los siguientes términos:

    “20. Por el contrario, aquellos giran en torno a la atribución de una responsabilidad extracontractual a una entidad pública. En efecto, en esos eventos, los accionantes pretenden que el juez que conozca del proceso establezca una obligación de pagar en cabeza de una entidad pública, sin que medie una relación contractual. De manera que, el medio de control invocado en estos casos no resulta determinante para resolver la controversia. Es cierto que el caso analizado en el Auto 1088 de 2021 correspondía a una demanda de reparación directa; mientras que el de la referencia es una demanda declarativa. Sin embargo, en ambas situaciones, los accionantes prima facie persiguen una declaratoria de responsabilidad extracontractual en cabeza de las autoridades públicas demandadas, para poder reclamar el pago de los servicios efectivamente prestados.

21. Según el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ese tipo de controversias, sin importar el régimen aplicable, son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En este caso, la Sala encuentra que la demanda de índole declarativa, en principio, pretende que se declare la existencia de una obligación extracontractual por parte de una entidad pública. Puntualmente, del Departamento del Quindío.

22. Por lo anterior, es preciso ampliar la regla de decisión fijada en el Auto 1088 de 2021 a los procesos declarativos que propongan las IPS en contra de entidades públicas, con el fin de obtener el pago de los servicios de salud efectivamente prestados.”[17]

16. De esta forma, la regla de decisión contenida en el Auto 1088 de 2021[18], y ampliada por el Auto 546 de 2023[19], es la siguiente: “El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante demanda de reparación directa o declarativa de índole ordinario, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.”

    La competencia para conocer la demanda presentada por la Clínica Universitaria Bolivariana es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

17. De acuerdo con el escrito de demanda presentado por la Universidad Pontificia Bolivariana, se puede observar que la demandante instauró la acción ordinaria prevista en el artículo 2563 del Código Civil a través del trámite del proceso verbal sumario del que trata el artículo 390 y subsiguientes del Código General del Proceso. Por lo tanto, se trata de un proceso de naturaleza declarativa en el que se busca que se establezca que el municipio de B. tiene una obligación extracontractual frente a un particular, relativa al pago de unas sumas de dinero adeudas con ocasión de la prestación de unos servicios de salud.

18. De esta forma, y sin que se evidencie en el expediente la existencia de una relación contractual entre las partes, sino que la prestación de los servicios de salud prestados por la parte demandante fue producto del cumplimiento de las obligaciones legales a su cargo, de acuerdo con la regla de decisión ampliada contenida en el Auto 546 de 2023[20], se establecerá la competencia en cabeza de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

19. Así, conforme a lo dispuesto en la parte motiva de la presente decisión, la Corte resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín conocer del proceso promovido por la Clínica Universitaria Bolivariana, en la medida que se pretende declarar una obligación extracontractual a cargo de una entidad pública, relacionada con el pago de obligaciones derivadas de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud.

20. Regla de decisión. Tal como se advirtió en el Auto 546 de 2023, “El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante demanda de reparación directa o declarativa de índole ordinario, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,