Auto nº 2004/23 de Corte Constitucional, 24 de Agosto de 2023

REPÚBLICA DE COLOMBIA

AUTO 2004 DE 2023

Ref.: Expediente D-15367

Recurso de súplica contra el Auto proferido el 24 de julio de 2023, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el artículo 31 de la Ley 2094 de 2021, que modificó el artículo 200 de la Ley 1952 de 2019, “por medio de la cual se expide el Código General D., se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”.

Demandante: E.V.C.

Magistrada Sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de aquella que le concede el artículo 50 del Acuerdo N.º 02 de 2015, “Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”, dicta el presente auto que resuelve un recurso de súplica, de acuerdo con los siguientes:

1. El ciudadano E.V.C. presentó acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 31 de la Ley 2094 de 2021, que modificó el artículo 200 de la Ley 1952 de 2019 “Por medio de la cual se expide el Código General D., se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”.

2. El texto del artículo demandado, tal como fue publicado en el Diario Oficial n.º 51.720 del 29 de junio de 2021, se transcribe a continuación:

   LEY 2094 DE 2021

   (junio29)

   Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones.

   (…)

   ARTÍCULO 31. Modifícase el artículo 200 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así:

   Artículo 200. Atribuciones de policía judicial. En desarrollo de las atribuciones de policía judicial, en los términos del artículo 277 de la Constitución Política, solo el Procurador General de la Nación podrá de oficio o a solicitud de la autoridad disciplinaria, debidamente motivada, ejercer estas funciones.

   En el proceso que se adelante por faltas disciplinarias catalogadas como gravísimas, cometidas por los servidores públicos determinados en el artículo 174 de la Constitución Política, solo el Procurador General de la Nación tendrá a su cargo las funciones de policía judicial.

3. El accionante adujo que la disposición acusada quebranta lo dispuesto en el inciso final del artículo 277 superior. Para sustentar dicho reproche expuso, en primer lugar, que el legislador desbordó su competencia al promulgar la regla de que solo el Procurador General de la Nación podrá ejercer las atribuciones de policía judicial cuando el poder constituyente de 1991 le confirió dicha función a la Procuraduría en general, para el cumplimiento de las funciones que le fueron asignadas a este órgano de control.

4. En segundo lugar, el actor refirió que el ejercicio de las funciones constitucionales atribuidas en el artículo 277 requiere que esta entidad tenga “facultades de Policía Judicial con el fin de asegurar los elementos de prueba que se llevarán al proceso disciplinario”[1].

5. En tercer lugar, aseveró que el legislador, mediante el artículo demandado, consagró que “solo el Procurador General de la Nación podrá de oficio o a solicitud de la autoridad disciplinaria, debidamente motivada, ejercer estas funciones”[2], cuando la Constitución de 1991, le confirió dicha facultad de policía judicial al órgano de control como tal. Es decir, que ahora dicha función la podrá ejercer solo una persona “y no una estructura de naturaleza constitucional, con solo emitir una reforma de naturaleza legal”[3].

6. En cuarto lugar, hizo referencia a las Sentencias C-118 de 2018 y C-767 de 2014, para enunciar los requisitos que debe reunir un cargo por omisión legislativa relativa pero no aplicó dichas exigencias al reproche formulado.

7. En quinto lugar, señaló que el contenido del artículo demandado no es consonante con los antecedentes normativos y jurisprudenciales de las Leyes 200 de 1995 y 734 de 2002, sobre las facultades de policía judicial entregadas a la Procuraduría General de la Nación por vía constitucional[4].

8. Por último, sostuvo que la norma acusada eliminaba “las facultades de policía judicial para asegurar la prueba o para recolectar elementos probatorios (aplicando los procedimientos de la Ley 600-2000)”[5] atribuidas a personal experto de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales en el marco de procesos disciplinarios, que tienen procedimientos y conocimientos diferentes a los que se ejercen en materia penal.

   Por las anteriores razones solicitó que se declarara la inconstitucionalidad de la norma acusada.

9. La demanda fue repartida a la magistrada P.A.M.M. quien, mediante Auto del 22 de junio de 2023, resolvió inadmitirla, y concedió a los demandantes el término de tres días para corregir los defectos encontrados[6].

10. Sobre el requisito de claridad argumentó que no se encontraba satisfecho. De un lado, para el despacho sustanciador no había un hilo conductor en las ideas expuestas porque el actor planteaba los requisitos jurisprudenciales exigidos en los cargos por omisión legislativa relativa de manera descontextualizada. De otro lado, no era posible comprender en qué se basaba el cargo formulado por el demandante, esto es: (i) en que el artículo acusado solo le atribuye la función de policía judicial al Procurador General de la Nación contrario a lo establecido en el último inciso del artículo 277 superior o (ii)en que eliminaba las facultades de policía judicial respecto al personal que integra la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales.

11. Respecto al requisito de especificidad, el despacho sustanciador tampoco lo halló acreditado en razón a que el demandante presentó argumentos globales y generales que no concretaban una oposición entre la disposición acusada y la norma constitucional presuntamente infringida. Al respecto, manifestó que el actor solo expuso de manera general que el legislador le atribuyó al procurador la función de policía judicial cuando el constituyente se la había adscrito al ente de control propiamente dicho. Esta misma situación se presentó, según lo expuesto en el auto, respecto a la jurisprudencia citada sobre decisiones relacionadas con las funciones de policía judicial y las atribuciones entregadas a la Procuraduría General de la Nación enunciadas en el artículo 277 de la Carta. En consecuencia, le señaló al demandante las precisiones que debía realizar para ajustar la demanda en torno al cumplimiento de este requisito[7], en los siguientes términos:

    “Así las cosas, el demandante no explica (i) por qué razón le estaba vedado al legislador determinar que solo el Procurador General de la Nación podría ejercer las atribuciones de policía judicial; (ii) de qué manera la previsión de que el Procurador General pueda ejercer las atribuciones de policía judicial contraría el artículo 277 de la Constitución, que precisamente, concedió dichas facultades; (iii) por qué razón las sentencias que cita son precedente en este caso, pese a que analizaron normas diferentes, por cargos sustancialmente distintos y (iv) cuál es la diferencia entre funciones y facultades de policía judicial, por qué ello es relevante en el presente caso, de qué manera el artículo acusado desconoce tal distinción y por qué razón ello está relacionado con los elementos de prueba del proceso disciplinario”.

12. El despacho también consideró que la demanda no cumplía con el requisito de certeza porque parte de una interpretación poco convincente de la disposición objeto de reproche. Esto, cuando afirma que el legislador confunde la función de policía con función jurisdiccional y de esta forma elimina la facultad que tiene la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales para asegurar la prueba en los procesos disciplinarios, escenario diferente a la manera en que se ejerce en el ámbito penal. Lo cual, explicó el despacho, se trata de una apreciación personal que no se deriva del contenido de la norma demandada.

13. Asimismo, no encontró satisfecho el requisito de pertinencia, pues el demandante realizó inferencias subjetivas respecto a lo que fue el pensamiento del Constituyente sobre la función atribuida en el artículo 277 superior a los órganos de control, especialmente el encargado de realizar las investigaciones disciplinarias y por qué eran diferentes a los que ejercen otras entidades en materia penal o fiscal. Lo cual no da cuenta del vicio de inconstitucionalidad planteado.

14. Acerca del requisito de suficiencia, la magistrada sustanciadora, explicó que, debido a la ausencia de acreditación de los presupuestos de claridad, certeza, especificidad y pertinencia, los argumentos presentados por el actor no suscitaban por lo menos una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma. Más aún cuando el legislador goza de amplia libertad configurativa para precisar disposiciones constitucionales como el artículo 277 superior.

15. Por último, el despacho indicó que la demanda no satisface la carga argumentativa exigida para estructurar el planteamiento del cargo por omisión legislativa relativa[8]:

    “En concreto, omite explicar (i) cuáles son los casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo y que la norma excluye o cuáles son los ingredientes o condiciones indispensables para armonizar el artículo 31 demandado con la Constitución; (ii) que haya ausencia de razón suficiente para la supuesta exclusión; (iii) cuál es la supuesta exclusión que genera una situación de desigualdad respecto de los grupos o casos excluidos de la norma y (vi) cuál es el deber específico en la Constitución que obliga al Legislador a contemplar los presuntos casos excluidos”.

16. Mediante correo electrónico, el 11 de julio de 2023, el accionante radicó escrito de corrección de la demanda en la Secretaría General de esta Corporación.

17. En este escrito de subsanación el actor aclaró que el único cargo que presentó hace referencia a que se declare la inconstitucionalidad del artículo 31 de la Ley 2094 de 2021, que modificó el artículo 200 de la Ley 1952 de 2019, y que los argumentos adicionales que presentaba tenían por finalidad sustentar dicha solicitud.

18. En ese sentido, el ciudadano reiteró y reforzó algunos fundamentos con el fin de que la demanda pudiera adecuarse a las reglas exigidas respecto al cargo por omisión legislativa relativa.

19. Específicamente, argumentó que el legislador desbordó su poder al promulgar la disposición demandada porque el artículo 277 de la Constitución Política preceptúa las funciones del Procurador General de la Nación de forma taxativa las cuales son exclusivas de esta autoridad. En consecuencia, el Congreso reformó el texto constitucional a través de una ley ordinaria, atribuyéndole una nueva función, con lo cual desbordó su poder y excedió los límites establecidos en la Constitución Política de 1991.

20. Enfatizó que el último inciso del artículo 277 superior establece que para el cumplimiento de sus funciones la Procuraduría tendrá atribuciones de policía judicial y podrá ejercer las acciones que considere necesarias. No obstante, “ahora ´podrá´ ejercerla de oficio o a solicitud de autoridad disciplinaria una sola persona y no una estructura de naturaleza constitucional, con tan solo emitir el legislador una reforma de naturaleza legal ordinaria”[9].

21. Respecto al incumplimiento del requisito de especificidad, sostuvo que como ciudadano presentaba esta acción pública para preservar el equilibrio de poderes y la seguridad jurídica imperante en un Estado Social de Derecho. Sumado a que, a su juicio, si el legislador pretendía introducir variaciones al texto constitucional debió acudir a los mecanismos jurídicos establecidos para el efecto en la misma Constitución.

22. Acerca de la exigencia de explicar la relación que guardaban las normas y jurisprudencia citada en su escrito de demanda, adujo que quizás incurrió en una falta de técnica por su inexperiencia en la presentación de este tipo de demandas, pero lo que pretendía es ilustrar que la función atribuida en el artículo constitucional (presuntamente desconocido) a la Procuraduría, había sido objeto de análisis en otros pronunciamientos y que ahora por vía legal se pretendía modificar dicha atribución.

23. Ahora bien, respecto a cada uno de los cuestionamientos realizados en el fundamento 19 del auto inadmisorio de la demanda, el ciudadano explicó que el legislador al establecer que solo el procurador tendría funciones de policía judicial modificó de manera integral el último inciso del artículo 277 superior, ya que allí se encuentra establecida dicha atribución a la procuraduría y a la fecha no ha sido objeto de reforma constitucional. Lo cual, también puede acarrear consecuencias en términos de concentración de poder, imposibilidad de delegar dicha función a otro agente, en razón a que ahora solo puede ser ejercida por una sola persona; situación que puede afectar los derechos del investigado disciplinariamente.

24. Por último, afirmó que la libertad de configuración legislativa no puede desconocer la Constitución Política, de lo contrario, estaríamos ante un poder absoluto y la Corte Constitucional no tendría razón de ser.

25. Mediante Auto del 24 de julio de 2023, la magistrada sustanciadora resolvió rechazar la demanda y ordenó informar al demandante que contra dicha decisión procedía el recurso de súplica, de acuerdo con lo previsto en el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991.

26. A juicio del despacho sustanciador el único reparo que subsanó el actor fue el atinente al del requisito de claridad, pues, en efecto, explicó que la ley restringe una competencia que la Constitución le atribuyó a la Procuraduría General de la Nación, únicamente al procurador. Por lo demás, el despacho consideró que el ciudadano no respondió de manera adecuada a los requerimientos solicitados y solo se limitó a aclarar que la norma demandada modificó el contenido del artículo 277 superior, lo cual solo podía realizarse mediante una reforma constitucional y no a través de una ley ordinaria. Sumado a que reiteró las mismas alegaciones de la demanda.

27. Asimismo, encontró el despacho que el demandante no presentó ningún argumento orientado a satisfacer cada una de las exigencias de argumentación especiales para la formulación de cargos por omisión legislativa relativa. “Por el contrario, insiste en su pretensión y la justifica en la mera afirmación de que el legislador carecía de competencia para atribuir las funciones de policía judicial al Procurador General de la Nación, y que para hacerlo debió haber acudido a uno de los procedimientos de reforma constitucional”[10].

28. Inconforme con la decisión[11], el 26 de julio de 2023[12], el demandante interpuso recurso de súplica contra el Auto del 24 de julio de 2023, en el que sostuvo, respecto a las consideraciones del auto que rechazó la demanda[13], lo siguiente:

    “quiero manifestarles como ciudadano del común que, hasta el día de hoy, en mi sentir consideré que lo ideal plasmado en la parte dogmática de carta Política de 1991 era tan sencillo como lo pregonaba el texto político y que presentar una demanda de inconstitucionalidad (como ciudadano) se cimentaba en el ideario de los derechos fundamentales, en especial lo prescrito en el artículo 40…

    Les confieso que, al mencionar la palabra “todo ciudadano” estuve convencido que así era, ya que con este rechazo observo que se necesitan tener estudios avanzados sobre derecho constitucional para no caer en estas ´deficiencias´”[14].

29. En virtud de lo anterior, afirmó que antes de presentar la demanda de inconstitucionalidad analizó los requisitos que debía cumplir la misma según lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991 y que los aplicó al caso bajo estudio. Finalmente, sostuvo que no tenía conocimiento de que el análisis de inconstitucionalidad de la norma le correspondía hacerlo al ciudadano y que era este quien debía realizar la contraposición de la norma legal frente al texto superior.

30. La Secretaría de la Corporación, en comunicación del 2 de agosto de 2023, remitió el asunto al despacho de la suscrita magistrada para impartir el trámite correspondiente.

31. Mediante auto A-1123 de 2021, que citó la providencia A-371 de 2021, esta Corporación recordó que el recurrente debe cumplir con los siguientes requisitos de procedencia para ejercer el recurso de súplica:

    “i) la legitimación por activa, que hace referencia a que la solicitud estudiada debe provenir del accionante; (ii) la oportunidad, ya que el interesado debe presentar la solicitud dentro del término de ejecutoria de la providencia; y (iii) la carga argumentativa que consiste en exponer, de manera clara y suficiente, las razones concretas dirigidas a cuestionar los fundamentos jurídicos y fácticos del auto de rechazo”.

32. El inciso segundo del artículo 6 del Decreto 2067 establece que “(…) Cuando la demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará. Contra el auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte”.

33. Es importante señalar que esta normativa establece con claridad las etapas de admisibilidad y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad cuyos momentos procesales persiguen fines distintos, pues la etapa de admisibilidad tiene por objeto sanear desde una perspectiva formal y material los yerros de la demanda con el propósito de evitar fallos inhibitorios; la etapa de rechazo a sustraer del conocimiento de la Corte aquellas demandas que no fueron corregidas en término o que no cumplieron con las reformas o adiciones señaladas en el auto inadmisorio, como también aquellas sobre las cuales ha operado la cosa juzgada constitucional o respecto de las cuales la Corte es manifiestamente incompetente (artículos 2° y 6° del Decreto 2067 de 1991)[15].

34. Al respecto, esta Corporación ha sostenido lo siguiente:

    La admisión de la demanda da vía libre al procedimiento de defensa de la norma acusada, que incluye la publicación de la misma en la secretaría para efectos de la intervención ciudadana y la remisión del petitorio al señor procurador general de la Nación, para el proferimiento del concepto pertinente relativo a su constitucionalidad (Art. 7º Dec. 2067/91).

    La inadmisión, por su parte, suspende el trámite regular de las diligencias y transfiere en el demandante la carga procesal de corregir las imprecisiones de la demanda que han sido detectadas por el auto inadmisorio, para lo cual éste cuenta con el término de 3 días, según lo dispone el artículo 6º del Decreto 2067/91.

    Ahora, el proceso continuará su trámite ordinario si dentro de la oportunidad concedida al demandante, éste procede a corregir la demanda, adicionando y reformando los requisitos echados de menos por el auto inadmisorio (…)

    Ahora bien, al tenor de lo ordenado en la misma disposición, el rechazo de la demanda otorga al actor la oportunidad de interponer recurso de súplica. El propósito de dicho recurso es el de permitirle al libelista cuestionar la validez del rechazo, cuando éste considera -justificadamente- que la providencia es contraria a derecho”[16] (Subraya fuera de texto).

35. Por su parte, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el recurso de súplica es un momento procesal posterior al rechazo y tiene por objeto controvertir las decisiones proferidas por esta Corporación que rechazan las demandas de inconstitucionalidad, para que la Sala Plena determine si el magistrado sustanciador se abstuvo de dar trámite a la acción de manera errada o arbitraria, pese a que el demandante hubiese aportado todos los insumos necesarios para la definición y la resolución del litigio.

36. En este sentido, el recurso de súplica tiene un carácter excepcional, lo que impide que se convierta en una nueva oportunidad para aportar razones que sustenten los cargos propuestos, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección, adicionar nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el magistrado sustanciador, o reformular la demanda[17].

37. De este modo, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo y, puntualmente, a determinar si la decisión de rechazo fue adoptada de manera equivocada, por no valorar adecuadamente los planteamientos del demandante[18].

38. Por lo anterior, ha dicho la Corte, el ejercicio de ese recurso exige que el demandante estructure una argumentación mínima que le permita a la Sala Plena identificar el error que se endilga al auto de rechazo[19], de suerte que “[l]a ausencia de este elemento implicaría una falta de motivación del recurso, que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo, con respecto al mismo”[20].

39. En ese orden de ideas, se enfatiza que el recurso de súplica debe dirigirse a controvertir directamente los fundamentos expuestos por el magistrado sustanciador en el auto de rechazo “(…) bien sea demostrando que en el mismo se estaban exigiendo unas condiciones que no son propias del juicio de admisibilidad, o señalando que lo solicitado en el auto admisorio por el magistrado sustanciador ya había sido suficiente y debidamente corregido”[21].

40. Con base en las anteriores consideraciones, pasa la Sala a resolver el recurso de súplica formulado por los actores.

41. Para iniciar, observa la Sala que el recurso de súplica fue presentado por el demandante dentro del término de ejecutoria del auto que rechazó la demanda. En efecto, dicha providencia fue notificada mediante estado N° 113, el 26 de julio de 2023 y el término de ejecutoria transcurrió los días 27, 28 y 31 de julio de ese mismo año. Asimismo, se encuentra acreditado que el actor presentó el recurso de súplica el mismo día en el que la decisión se notificó por estado[22], de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 del Acuerdo 02 de 2015.

42. Lo anterior le permite a esta Corporación corroborar que los requisitos de procedibilidad de este recurso, específicamente, los de legitimidad y oportunidad se encuentran acreditados.

43. Respecto al requisito de la carga argumentativa, la Sala evidencia que este no se encuentra satisfecho. Aunque el actor dirige su reproche contra el auto de rechazo, lo cierto es que en el escrito de súplica tan solo se limitó a transcribir las consideraciones de dicha providencia En particular, las referidas a la ausencia del cumplimiento del requisito de certeza por tratarse de una interpretación implausible del texto legal; del requisito de especificidad, porque la acusación se basa en argumentos generales que impiden la confrontación entre la norma acusada y la norma constitucional vulnerada; del presupuesto de pertinencia porque no presenta argumentos de raigambre constitucional sino injerencias subjetivas y; de suficiencia porque la demanda no despierta una mínima duda acerca de su inconstitucionalidad.

44. Sin embargo, no demostró por qué en el auto de rechazo se estaban exigiendo unas condiciones que no son propias del juicio de admisibilidad o que lo que había solicitado la magistrada sustanciadora en el auto de inadmisión había sido corregido en debida forma. En contraste, el ciudadano manifiestó que “hasta el día de hoy, en mi sentir consideré que lo ideal plasmado en la parte dogmática de carta Política de 1991 era tan sencillo como lo pregonaba el texto político y que presentar una demanda de inconstitucionalidad (como ciudadano) se cimentaba en el ideario de los derechos fundamentales, en especial lo prescrito en el artículo 40…”. Y, a continuación, tan solo dejó enunciado lo prescrito en los artículos 40 y 241 de la Carta.

45. De igual manera, expresó que con el rechazo de la demanda observaba que debía contar con estudios avanzados en derecho constitucional y que cuando elaboró la demanda tuvo en cuenta lo dispuesto en el artículo 2, del Decreto 2067 de 1991. No obstante, sostuvo “nunca pensé que el estudio intrínseco de la norma correspondía al ciudadano y era el mismo actor, que tiene que analizar la contraposición de la norma legal frente a la superior”.

46. Como se observa, las razones expuestas por el ciudadano no van dirigidas a controvertir los argumentos del auto de rechazo (de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991), sino a manifestar su particular punto de vista y sentir, acerca de los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos para presentar una demanda de inconstitucionalidad. Los cuales, a su juicio, no son tan sencillos de cumplir o suponen conocimientos jurídicos avanzados. En particular, exteriorizó su sorpresa frente a la carga que tiene como ciudadano de confrontar el texto legal frente a la Constitución.

47. De acuerdo con lo anterior, la Corte observa que el recurrente en el asunto bajo análisis, ha realizado un uso indebido del recurso de súplica, porque esta oportunidad procesal esta instituida para que el ciudadano pueda cuestionar la validez del auto de rechazo cuando considera que esta providencia es contraria a derecho. Ya sea porque (i) demuestra que la misma exige unas condiciones que no son propias del juicio de admisibilidad de la demanda o (ii) señala que lo solicitado en el auto inadmisorio fue suficientemente corregido, lo cual no aconteció en el proceso de la referencia.

48. En ese sentido, para la Sala es inviable que, bajo la excusa de atacar el auto de rechazo, se formulen reparos que se desvían completamente de la finalidad de la institución de la súplica y que no guardan relación con lo exigido por el despacho sustanciador en torno al cargo planteado. Dado que, el reproche se sustenta en cuestionar los requisitos establecidos para ejercer la acción pública de inconstitucionalidad, como también, en apreciaciones subjetivas sobre el rigor con el cual se dan por satisfechos los mismos.

49. Así las cosas, la Corte constata que el ciudadano no controvirtió las razones expuestas en la providencia de rechazo sobre los requisitos jurisprudenciales que a juicio del despacho sustanciador no se encontraban satisfechos. En consecuencia, la Sala plena desestimará el recurso de súplica presentado contra el auto de rechazo expedido en el proceso D-15.367, por falta de motivación.