Auto nº 2076/23 de Corte Constitucional, 7 de Septiembre de 2023

1. Causa judicial que suscita la controversia. A través de apoderado judicial, la Empresa Social del Estado Hospital General de Medellín Luz Castro de G. presentó ante los juzgados laborales del circuito de Medellín demanda declarativa[1] en contra de La Previsora S.A. Compañía de Seguros. Como pretensiones, solicitó que se condene a esta última al pago de $54.743.343, más los intereses moratorios a que haya lugar, por concepto de los servicios de salud que prestó el Hospital a las personas que sufrieron daños corporales en accidentes de tránsito, amparadas por el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito, SOAT, expedido por dicha aseguradora.

2. Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. El Juzgado Catorce Laboral de Circuito de Medellín admitió la demanda y le imprimió el trámite correspondiente hasta que, estando pendiente la celebración de la audiencia de trámite y juzgamiento, por auto del 9 de agosto de 2022[2], ordenó que el expediente fuese remitido, por competencia, a los juzgados administrativos del circuito judicial de Medellín. A su juicio, en este caso debe aplicarse el numeral 4° del artículo 622 del Código General del Proceso (CGP) que excluyó del conocimiento de los jueces laborales las controversias en materia de seguridad social que se refieran a responsabilidad médica o estén relacionadas con contratos. Además, precisó que la Corte Constitucional, en los autos 389 y 390 de 2021, concluyó que las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, son litigios que se dan exclusivamente entre entidades administradoras, relativos a la financiación de servicios ya prestados, de manera que no se enmarcan en las hipótesis contempladas por el numeral 4° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

3. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El proceso de la referencia le correspondió al Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito de Medellín. Mediante auto del 12 de septiembre de 2022[3], ese despacho declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda y, en consecuencia, propuso conflicto negativo, ordenando el envío del expediente a esta corporación. Con tal fin, argumentó que «lo pretendido se relaciona con recobros por servicios prestados de salud, sustentados en múltiples facturas obligaciones éstas de carácter ejecutivo, contractuales en una dependencia netamente comercial, las cuales no provienen de una sentencia, contrato estatal, o un ejecutivo conexo, por lo que se considera que la competencia radica en la jurisdicción ordinaria laboral».

4. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 2 de mayo de 2023 y remitido al despacho el día 5 del mismo mes y año[4].

Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, con arreglo a lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política.

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones[5]

6. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[6].

7. En este sentido, el Auto 155 de 2019[7] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[8].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[9].

   (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[10].

8. Acreditar estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguno de ellos.

   El caso cumple con los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

9. Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

   (i) Presupuesto subjetivo. Existe una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, que niegan ser competentes para resolver la causa judicial.

   (ii) Presupuesto objetivo. La Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, existe una demanda instaurada por la ESE Hospital General de Medellín Luz Castro de G. en contra de La Previsora S.A., a fin de reclamar los valores facturados por servicios hospitalarios que se prestaron a pacientes que sufrieron accidentes de tránsito, bajo el amparo de las pólizas emitidas por dicha aseguradora en el ramo SOAT.

   (iii) Presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales expusieron argumentos jurídicos para rechazar su competencia sobre el presente asunto. De un lado, el juez laboral expone que los litigios que sólo involucren entidades administradoras, relativos a la financiación de servicios ya prestados, le corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el criterio establecido por la Corte Constitucional. Por su parte, el Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito de Medellín señala que la obligación que se discute no se desprende de un contrato estatal, de una sentencia, ni se trata de un ejecutivo conexo. Aunque no adujo expresamente una norma de índole constitucional o legal para rechazar su competencia, lo cierto es que materialmente su razonamiento se fundamenta en el contenido del artículo 104 del CPACA, lo que permite acreditar el presupuesto normativo desde una óptica flexibilizada.[11]

   Asunto objeto de decisión y metodología

10. Advertida la configuración del conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito de la misma ciudad. Para este propósito, se referirá: (i) al seguro de daños corporales causados a personas en accidentes de tránsito; (ii) a la excepción de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que excluye de su conocimiento las controversias que involucren entidades públicas aseguradoras, y (iii) a partir de esas consideraciones, la Sala resolverá el conflicto de la referencia.

    El seguro por daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito, SOAT

11. Dentro del amplio marco de protección del derecho a la salud, uno de los mecanismos que previó el Sistema General de Seguridad Social en Salud fue el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito, SOAT[12], que tiene por objeto cubrir a las víctimas de accidentes de tránsito, los gastos que se deban sufragar por muerte, atención médica, quirúrgica, farmacéutica, hospitalaria e incapacidad, los gastos funerarios y los ocasionados por el transporte de la víctima a las entidades del sector salud.[13]

12. Sobre el particular, el artículo 167 de la Ley 100 de 1993 dispone que los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud tienen derecho, entre otros, al cubrimiento de los servicios médico-quirúrgicos en los casos de urgencias generados en accidentes de tránsito, evento en el cual el cubrimiento de estos servicios se encontrará a cargo de las aseguradoras autorizadas para administrar los recursos del SOAT.

13. La normatividad aplicable en la materia fue desarrollada en el capítulo IV del Decreto Ley 663 de 1993[14] y en el Decreto 780 de 2016[15], que en su capítulo IV compiló el contenido del Decreto 056 de 2015[16]. Esta normativa se refiere al SOAT como al seguro de daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito. En lo no previsto allí, se deben aplicar las normas del Código de Comercio, según remisión expresa de los artículos 192 del Decreto Ley 663 de 1993 y 2.6.1.4.4.1 (numeral 8) del mencionado Decreto 780.

14. Visto lo anterior, es importante señalar que, en razón de sus características particulares, esta Corporación ha resaltado «la posibilidad de atribuirle al servicio del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito prestado por entidades particulares, el carácter de servicio público»[17]. En efecto, esta forma de aseguramiento responde a un régimen impositivo del Estado que busca la protección del interés general y la satisfacción de necesidades de orden social y colectivo, de manera que a través de un sistema de seguridad social adecuado y eficiente se puedan proveer mejores condiciones de vida a la sociedad. El numeral 2° del artículo 192 del Decreto Ley 663 de 1993 hace alusión expresa a este asunto, cuando señala que el seguro obligatorio de daños corporales que se causen en accidentes de tránsito cumple una función social, no sólo por la cobertura que otorga a las víctimas de los accidentes de tránsito, sino también por su contribución al fortalecimiento de la infraestructura de urgencias del sistema de salud.

15. Frente a este último aspecto, cabe resaltar que los recursos recaudados con las primas correspondientes al SOAT, además de destinarse a financiar las prestaciones que otorga la cobertura, se utilizan para la financiación de la Subcuenta de Eventos Catastróficos, Terroristas y Accidentes de Tránsito (ECAT), a cargo de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES)[18] y para asuntos de prevención vial[19]. De allí la connotación pública que se le ha atribuido al SOAT, pues “la actividad relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, atendiendo a su propia naturaleza, reviste un interés general y, por tanto, no escapa al postulado constitucional que declara su prevalencia sobre intereses particulares”[20]. Las características anotadas se amalgaman con la también indiscutible naturaleza comercial del SOAT, en tanto constituye un contrato de seguro.

16. Ahora bien, para lo que es objeto de estudio en el presente trámite, interesa explicar que las compañías aseguradoras autorizadas para operar el SOAT son administradoras del capital con el que se cubren las prestaciones médico asistenciales y económicas que corresponden a la cobertura de aquel, sin embargo, no son las encargadas de prestar el tratamiento médico de manera directa. La responsable integral de dicha atención es la institución prestadora del servicio de salud que recibe al paciente accidentado, considerando por supuesto el grado de complejidad del servicio que demanda. Una vez suministrado este, la institución puede reclamar a la compañía aseguradora que expidió el SOAT el pago de gastos médicos hasta por 701,68 Unidades de Valor Tributario -UVT, respecto al momento de la ocurrencia del accidente de tránsito. Los pagos que excedan ese tope se los puede cobrar a la Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo o S. o a la Administradora de R.L. a la que se encuentra afiliada la víctima, en este último caso, cuando se trate de un accidente laboral[21].

17. En efecto, el artículo 195, numeral 4°, del Decreto Ley 663 de 1993 consagró en favor de los prestadores de los servicios médicos la titularidad de «la acción para presentar la correspondiente reclamación a las entidades aseguradoras». Al respecto, precisó que “[u]na vez se entregue la reclamación, acompañada de las pruebas del accidente y de los daños corporales; de su cuantía, si fuere necesario, y de la calidad de causahabiente, en su caso, las entidades aseguradoras pagarán la indemnización dentro del mes siguiente a la fecha en que el asegurado o beneficiario acredite, aun extrajudicialmente, su derecho ante el asegurador, de acuerdo con el artículo 1077 del Código de Comercio”.[22]

    La excepción de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que excluye de su conocimiento las controversias que involucren entidades públicas aseguradoras[23]

18. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 fijó la regla general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los siguientes términos:

    La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa

19. El parágrafo de la misma norma establece que se entenderá por entidad pública «todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%».

20. Sin embargo, el mismo Código consagró algunas excepciones a la competencia general y específica atribuida a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Bajo este entendido, el artículo 105.1 dispone que ella no conocerá:

    Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.

21. Es decir, que a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde el conocimiento de los asuntos relativos a la responsabilidad extracontractual y a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones administrativas, salvo en los casos en que el contratante sea alguna de aquellas entidades exceptuadas por el artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011, siempre y cuando corresponda al giro ordinario de sus negocios[24]. En esos eventos, será la jurisdicción ordinaria la llamada a conocer el asunto, en virtud de la cláusula general de competencia contenida en los artículos 15 de la Ley 1564 de 2012 y 12 de la Ley 270 de 1996[25].

22. Al aclarar a qué se refiere el giro ordinario de los negocios, en los términos del artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado ha entendido que se trata de un concepto jurídico indeterminado, que comprende aquellas actividades relacionadas con el objeto social de la entidad financiera[26]. Por lo cual, deben estudiarse el elemento orgánico y material para que se aplique la excepción.

23. Al tratarse de un concepto jurídico indeterminado, el giro ordinario de los negocios ha sido interpretado como referente frente a dos tipos de actividades: (i) aquellas realizadas en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales expresamente definidas por la ley, y (ii) todo aquello que fuere conexo a tales funciones y que se realice para el desarrollo de estas. Respecto a las segundas, la sentencia de 12 de octubre de 2011 de la Sección Tercera del Consejo de Estado[27] expresó que entre las actividades principales y las conexas debe existir una relación de medio a fin, estrecha y complementaria.

24. Ahora bien, respecto del giro ordinario de las actividades propias de las entidades financieras, la jurisprudencia del Consejo de Estado[28] y de la Corte Constitucional[29] ha determinado que estas hacen relación (i) tanto a las actividades o negocios realizados en cumplimiento al objeto social o de las funciones principales expresamente definidas en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, (ii) como a todas aquellas actividades o negocios que son conexos con ellas y que se realizan para desarrollar la función principal.

25. En ese sentido, el artículo 38 del del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero dispuso que, dentro de las entidades destinatarias de la norma, se encontraban las empresas que se organicen y funcionen como compañías o cooperativas de seguros. Dentro de sus actividades están ofrecer seguros, promover su celebración y obtener su renovación a título de intermediarios, entre el asegurado y el asegurador.

    Naturaleza jurídica y objeto social de La Previsora

26. La Previsora es una sociedad de economía mixta del orden nacional, sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado. Cuenta con personería jurídica y autonomía administrativa; está vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y es vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia[30]. Conforme a la información reportada en su página web[31], su objeto social es «el de celebrar y ejecutar contratos de Seguro, Coaseguro y Reaseguro que amparen los intereses asegurables que tengan las personas naturales o jurídicas privadas, así como los que directa o indirectamente tengan la Nación, el Distrito Capital de Bogotá, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas de cualquier orden, asumiendo todos los riesgos que de acuerdo con la ley puedan ser materia de estos contratos».

27. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. En el caso sub examine, las autoridades judiciales que rechazaron su competencia pertenecen a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. La Sala Plena advierte que, en este caso, la asignación de atribuciones para tramitar y decidir la demanda le corresponde a esta última, con fundamento en los siguientes argumentos:

28. La jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer el asunto porque no se trata de un cobro o recobro ante la ADRES[32], sino de una reclamación ante una compañía aseguradora por la concreción de un riesgo asegurado. Aunque es cierto que La Previsora tiene naturaleza pública, también lo es que la discusión planteada en la demanda se refiere a una actividad que hace parte del giro ordinario de sus negocios, que se circunscribe a la celebración y ejecución de contratos de seguro, coaseguro y reaseguro.

29. En efecto, la ESE Hospital General de Medellín Luz Castro de G. solicitó que se condene a La Previsora a pagar el valor de una serie de servicios de salud que prestó el Hospital a personas que sufrieron daños corporales en accidentes de tránsito, en los que estuvieron involucrados vehículos con pólizas de SOAT, expedidas por dicha aseguradora, más los intereses moratorios que correspondan. Se trata entonces de una controversia judicial por la reclamación de la cobertura de un genuino contrato de seguro.

30. De acuerdo con ello, concurren los criterios orgánico y funcional para que opere la excepción de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, contemplada en el artículo 105-1 del CPACA, por lo cual, la competencia para conocer del presente asunto no radica en el Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito de Medellín. Este razonamiento da lugar a la aplicación de la cláusula residual de competencia contenida en los artículos 15 de la Ley 1564 de 2012 y 12 de la Ley 270 de 1996, de conformidad con la cual corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción.

31. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es competente para conocer el asunto, de conformidad con el numeral 4° del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.[33] En efecto, al analizar el carácter de los beneficios que consagró el artículo 167 de la Ley 100 de 1993 y que fueron desarrollados en el Decreto 780 de 2016, la Corte ha establecido de manera reiterada que estos hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud SGSSS.

32. Así lo indicó en Auto 1512 de 2022[34], en el que analizó un caso en el que se pretendía la indemnización por muerte y gastos funerarios a cargo de ADRES con fundamento en dicho artículo. En esa oportunidad, la Sala explicó que esta indemnización puede ser pagada por (i) la compañía de seguros, cuando el vehículo involucrado esté amparado por una póliza SOAT; o (ii) la subcuenta ECAT del FOSYGA (hoy ADRES) en el caso de siniestros con automotores no identificados o que no estén asegurados con dicha póliza. También señaló que hacen parte del plan de beneficios que integran el SGSSS tanto la indemnización pretendida, como lo relativo a la atención de accidentes de tránsito y eventos catastróficos, además de las urgencias generadas por estos eventos. Para llegar a esta conclusión, la Sala tuvo en cuenta los Autos 010[35] y 817 de 2022[36] que se pronunciaron en el mismo sentido.

33. Con este análisis, la Sala concluyó que la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer de aquellos casos en los que quienes alegan su condición de beneficiarios de la víctima fallecida en un accidente de tránsito, pretenden el cobro de la indemnización por muerte y gastos funerarios a cargo de ADRES, establecida en el artículo 167 de la Ley 100 de 1993. Lo anterior, en virtud de la cláusula general de competencia prevista en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo, al tratarse de una controversia relativa a la prestación de los servicios de la seguridad social.

34. En esa misma línea, el Auto 1415 de 2023[37] determinó que «los servicios médicos de urgencias prestados a quienes se encontraban amparados por la póliza SOAT, en virtud de la obligación contenida en el precitado artículo 167 [de la Ley 100 de 1993], hacen parte del SGSSS.»

35. Conclusión. En consecuencia, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones de la referencia declarando que le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, conocer el proceso promovido por la Empresa Social del Estado Hospital General de Medellín Luz Castro de G. en contra de La Previsora S.A., Compañía de Seguros.

36. Regla de decisión. La competencia para conocer controversias relacionadas con reclamaciones económicas que las instituciones prestadoras de servicios de salud, incluidas las empresas sociales del Estado ESE, presenten a las compañías de seguros con cargo a la póliza del SOAT, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, en virtud de lo dispuesto por el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

La intervención en estos procesos de una compañía aseguradora de naturaleza pública no conlleva la atribución de competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues se trata de una actividad que hace parte del giro ordinario de sus negocios, de conformidad con el artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,