Auto nº 2161/23 de Corte Constitucional, 13 de Septiembre de 2023

1. El 25 de agosto de 2014, la Caja de Compensación Familiar Comfenalco (Antioquia) presentó demanda ordinaria laboral en contra de La Nación – Ministerio de Salud para que reconociera y cancelara el valor de los servicios prestados a los afiliados en relación con los medicamentos, procedimientos, intervenciones o elementos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (hoy, Plan de Beneficios en Salud) por la suma de ($356.397. 881) pesos más los respectivos intereses moratorios.[1]

2. El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín, mediante sentencia del 5 de febrero de 2020, tras declarar acreditadas ciertas glosas e improcedentes otras, absolvió a la demandada de la totalidad de pretensiones incoadas en su contra, condenó en costas a Comfenalco y fijó como agencias en derecho la suma de ($3.560.000). C. presentó justificación por la inasistencia a la audiencia y solicitud de nulidad. Mediante auto del 28 de julio de 2020,[2] el juzgado no aceptó la justificación formulada y resolvió la solicitud de nulidad de manera desfavorable; decisión contra la que la demandante interpuso recurso de apelación.

3. El 9 de marzo de 2022, la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín, se refirió a su falta de jurisdicción y competencia para conocer el asunto. Citó el Auto 389 de 2021 de esta Corporación e indicó que al dirimir un conflicto de competencia entre jueces ordinarios en su especialidad laboral y los administrativos, en un caso similar al asunto planteado, esta Corte concluyó que corresponde su conocimiento a los segundos, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015 y en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Así, invalidó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín, y resaltó que conservaban valor las pruebas practicadas respecto de quienes tuvieron oportunidad de controvertirlas. Aunado a lo anterior, ordenó la remisión del expediente a los Jueces Administrativos del Circuito de Medellín.[3]

4. La demanda fue repartida el 9 de agosto de 2022 al Juzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín que, mediante Auto del 19 de septiembre de 2022, ordenó la adecuación a los medios de control de los que conoce esa jurisdicción, específicamente al de nulidad y restablecimiento del derecho. Argumentó que, no puede asumir posturas de parte como lo es la indicación de las pretensiones de la demanda, ni puede obviar requisitos como el agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial.

5. La apoderada de Comfenalco (Antioquia) interpuso recurso de reposición en contra de la anterior decisión. Indicó que, luego de más de 8 años de tramitarse el proceso en la Jurisdicción Ordinaria Laboral, se envía el proceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa que requiere la adecuación de la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y exige el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad, circunstancias que considera un imposible jurídico. Por lo anterior, solicitó reponer el Auto interlocutorio del 19 de septiembre de 2022 para que, en su lugar, se ordene avocar el conocimiento de la demandada, “continuando con el trámite del proceso en el estado en el que le fue remitido por el Tribunal Superior e Medellín, S.L., y se fije fecha de audiencia para la adecuación del medio de control de reparación directa, por la naturaleza del asunto, ya que con la presente se busca el reconocimiento de erogaciones económicas generadas con ocasión de servicios de salud, medicamentos, procedimientos y elementos no incluidos en el POS, hoy PBS, brindados a los afiliados, así como el reconocimiento de los intereses moratorios; evitándose con esto más trastornos para las partes y la violación de los derechos procesales y Constitucionales que nos amparan, en un proceso que inicio desde el año 2014”.[4]

6. Mediante Auto del 12 de diciembre de 2022, el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín resolvió declarar su falta de jurisdicción para conocer el asunto, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a esta Corporación. Mencionó que la Corte constitucional en Auto 389 de 2021, concluyó que, en virtud del inciso 1° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros de servicios de salud no incluidos en el POS (hoy PBS), ya que se cuestiona un acto administrativo proferido por la ADRES, el cual no se relaciona de manera directa con la prestación de servicios de la seguridad social.

7. Adujo que, aunque no comparte la citada decisión, asume lo allí dicho respecto de procesos nuevos. Sin embargo, consideró que, en los procesos en trámite, que ya venían siendo conocidos por la Jurisdicción Ordinaria y en el que incluso existe una sentencia de primera instancia, desconocer la competencia después de más de 7 años contraría el principio de la perpetuation iurisdictionis y, por tanto, debe ser el juez laboral quien defina la controversia. Consideró que en ese sentido, es importante que esta Corporación defina los efectos del Auto 389 de 2021 respecto de los procesos que venían siendo conocidos por la Jurisdicción Ordinaria y que se encontraban en la etapa final del proceso, pues resulta complejo tanto para los administrados como la justicia especializada, adecuar un proceso que cumplía con requisitos o presupuestos procesales en la jurisdicción ordinaria pero que no en esa jurisdicción. [5]

8. El 13 de enero de 2023, el secretario del Juzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín remitió el expediente a esta Corporación.[6]

9. El 7 de julio de 2023, la Secretaría General asignó el CJU 3459 al Despacho de la Magistrada D.F.R., de conformidad con el reparto realizado en la sesión virtual del 5 de julio de 2023.[7]

10. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

11. La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[8] En tal sentido, para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones la Sala Plena de la Corte ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos,[9] cuya acreditación en el presente caso se expone a continuación.

12. El presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[10] Al respecto, se tiene que, en este caso, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, correspondientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín) y de la Jurisdicción Ordinaria Laboral (Tribunal Superior de Medellín - Sala Tercera de Decisión Laboral).

13. Por otra parte, sobre el presupuesto objetivo, se ha indicado que este implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[11]. El conflicto suscitado entre las dos autoridades judiciales identificadas implica la existencia de una causa judicial concreta, referida al recobro solicitado por Comfenalco (Antioquia) a la Nación – Ministerio de Salud para que reconociera y cancelara el valor de los servicios prestados a los afiliados en relación con los medicamentos, procedimientos, intervenciones o elementos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (hoy, Plan de Beneficios en Salud).

14. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. En relación con este criterio, la Sala evidencia que las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia.

15. Específicamente, la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín hizo referencia al Auto 389 de 2021 de esta Corporación, en concordancia con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015 y el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y concluyó que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de la demanda. Por su parte, el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín señaló que, pese a la regla fijada en el citado Auto, existen casos que ya venían siendo conocidos por la Jurisdicción Ordinaria y en los que ya existe una sentencia de primera instancia, por lo que no se puede desconocer el principio de perpetuation iurisdictionis.

16. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín y el Tribunal Superior de Medellín - Sala Tercera de Decisión Laboral. Para tales efectos, la Sala (3.1) hará referencia al Auto 389 de 2021, en donde se dirimió un conflicto con hechos similares; así como al Auto 1942 de 2023 en donde se fijaron reglas de transición respecto de la aplicación de la regla de decisión adoptada en el citado Auto 389 de 2021. Con base en ello, (3.2) resolverá el caso concreto.

    3.1. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de recobros judiciales al Estado por servicios médicos excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS). Reiteración del Auto 389 de 2021

17. Esta Corporación ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre conflictos similares al presente, entre otros, en los Autos 389 de 2021,[12] 369 de 2022[13] y 647 de 2022.[14]

18. Principalmente, en el Auto 389 de 2021, esta Corporación estudió un conflicto entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Esto, con ocasión a una demanda ordinaria laboral interpuesta por la EPS Sanitas contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES, dirigida a obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas por concepto de servicios y procedimientos prestados a diferentes pacientes y que no se encontraban incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (PBS). La Corte concluyó que la competencia correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y estableció la siguiente regla de decisión:[15]

    “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.

    Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.”

19. A esta conclusión se llegó, con base en los siguientes tres argumentos: (i) el procedimiento del recobro no corresponde a una controversia relativa a la prestación de servicios de seguridad social, en tanto únicamente busca resolver un desequilibrio económico entre el Estado y una EPS, de manera que esta última pretende recuperar los recursos que debió destinar para cubrir asistencias a las que no se está obligada a sufragar porque no hacen parte de la cobertura del Plan de Beneficios en Salud. Sumado al hecho que, (ii) las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS vinculan, en principio, a las EPS y a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ADRES. En este tipo de controversias, en consecuencia, no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, es decir, los sujetos que integran la hipótesis normativa del artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001 y (ii) los recursos para cubrir los recobros se obtienen del Presupuesto General de la Nación, ya que según el artículo 42[16] de la Ley 715 de 2001, le corresponde a la Nación “la dirección del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio Nacional”.

20. En consecuencia, se indicó que, para efectos de determinar la competencia frente a este tipo de controversias, es necesario acudir a la cláusula que trae el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, dado que, los procedimientos de recobro son la expresión de actuaciones administrativas regladas en cabeza de una entidad pública, de manera que su control debe estar a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; aunado a ello, el procedimiento del recobro no es un simple cobro de facturas, sino que constituye un verdadero trámite administrativo que busca garantizar el propósito de la ADRES consistente en administrar las fuentes y el uso de los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad, en el que, además, es posible considerar que expide actos administrativos que logran consolidar o negar la existencia de la obligación.

21. Finalmente, es importante tener en cuenta que, mediante el Auto 1942 de 2023,[17] la Sala Plena de esta Corporación decidió adoptar unas reglas de transición para los procesos cobijados por la regla fijada en el citado Auto 389 de 2021. Esto, teniendo en cuenta las dificultades que ha generado el cambio de jurisprudencia suscitado en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestación de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud. Las reglas de transición fijadas en esta providencia cobijan cinco (5)[18] supuestos de hecho determinados por esta Corporación y se establecieron con el fin de evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa a la parte demandante en este tipo de procesos, especialmente en lo que respecta a sus derechos al debido proceso, de acción y de acceso a la jurisdicción, así como a las garantías de confianza legítima, seguridad jurídica y la prevalencia del derecho sustancial como fin principal de la administración de justicia; mandatos superiores que esta Corporación debe garantizar, incluso al resolver conflictos entre jurisdicciones. En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición[19]:

    Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023

    Respecto del agotamiento previo de recursos.

    El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.

    Respecto de la conciliación extrajudicial

    No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA.

    Respecto de los términos de caducidad del medio de control.

    En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.

22. En consecuencia, la Sala Plena de esta Corporación aclara que, a la demanda presentada por la Nueva EPS S.A. contra ADRES- objeto de la presente providencia- se aplicarán las reglas de transición expuestas en el Auto 1942 de 2023. Con todo, se precisa que, la determinación de las reglas de transición que aplican en el caso concreto, es un asunto que corresponde analizar a la respectiva autoridad judicial, por lo que, se remite la integridad del Auto 1342 de 2023.

23. Debe precisarse que, el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 creó la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) - ADRES, como una Entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente, encargada de administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (FONSAET), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Esto implica que, para el momento de la interposición de la demanda por parte del Comfenalco (Antioquia), 25 de agosto de 2014, el ADRES no se había creado. Sin perjuicio de lo anterior, los presupuestos fijados en el Auto 389 de 2021 y en el Auto 1942 de 2023, son aplicables al presente asunto, pues los mismos se refieren a los recobros judiciales al Estado por servicios médicos excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS). Además, en el artículo 27[20] del Decreto Nacional 1429 de 2016[21] se señala que todos los derechos y obligaciones que hayan sido adquiridos por el FOSYGA se entienden transferidos a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES.

24. Asimismo, según el artículo 42[22] de la Ley 715 de 2001, le corresponde a la Nación “la dirección del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio Nacional”. En efecto, el numeral 42.24 de la misma normativa, establece que ejerce la competencia de “[f]inanciar, verificar, controlar y pagar servicios y tecnologías en salud no financiadas con cargo a la Unidad de Pago por Capitación (UPC) en el Sistema General de Seguridad Social en Salud […]”. Esta regulación refuerza la conclusión de que los asuntos de recobros corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la medida en que parte de los recursos para cubrirlos se obtienen del Presupuesto General de la Nación.

    3.2. Caso concreto

25. La Sala Plena considera que el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda interpuesta por Comfenalco (Antioquia) contra de La Nación – Ministerio de Salud con el objetivo de obtener el reembolso de ($356.397. 881) pesos derivados de la prestación de los servicios de salud excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS).

26. Esto, en atención a que de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021, aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES (Estado - La Nación- Ministerio de Salud); (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

27. En efecto, en el presente caso se está frente a un recobro reclamado por Comfenalco (Antioquia) contra de La Nación – Ministerio de Salud que, no se trata de un litigio que, en estricto sentido, pueda relacionarse directamente con la prestación de los servicios de la seguridad social, en donde se vean implicados los afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, como lo prevé el artículo 622 del Código General del Proceso, que modificó el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, pues como lo dijo la demandante, se trata de servicios que fueron efectivamente asumidos en su momento. Por el contrario, se trata de un conflicto entre entidades administradoras y prestadoras del Sistema General de Seguridad Social en salud, por lo que resulta procedente aplicar la regla general de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, fijada en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

28. Ahora bien, en relación con las preocupaciones planteadas por el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín, respecto a la carga que considera se impone a las partes con lo decidido en el Auto 389 de 2021, se precisa que, a través del Auto 1942 de 2023, se tuvo en cuenta la necesidad de fijar algunos parámetros para no afectar los derechos de acceso a la administración de justicia, al debido proceso e igualdad de las partes. Así, se indicó:

    (…) el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han establecido que las autoridades judiciales deben flexibilizar el término de caducidad para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa cuando tiene lugar un cambio de jurisdicción. Lo anterior, toda vez que es posible considerar que quien accede a la administración de justicia lo hace bajo la convicción dada por la legislación y/o la jurisprudencia de que el ordenamiento procesal vigente fijaba la jurisdicción ordinaria como la competente para solucionar el conflicto jurídico suscitado, no siendo posible oponer a los actores la carga derivada de la modificación de la jurisprudencia, en la medida que acarrearía la afectación de los derechos al debido proceso y de acción.

29. Aunado a lo anterior, fijó unas reglas de transición con la finalidad de evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa a la parte demandante en este tipo de procesos.[23] En consecuencia, en la medida en que en la demanda ordinaria laboral respecto de la que se emite la presente providencia dirigida a determinar la autoridad judicial competente en su conocimiento, se encontraba en trámite al momento en el que se emitió el citado Auto 389 de 2021, la Sala reitera que le son aplicables las reglas de transición fijadas en el Auto 1942 de 2023. En efecto, la situación presente encuadra en la hipótesis a) descrita en el citado Auto 1942 en tanto se trata de un proceso que se “encontraba en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión.”

30. En consecuencia, se ordenará remitirle el expediente CJU-3459 al Juzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín para lo de su competencia.

31. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

32. Como ya se indicó, esta regla es aplicable al caso en concreto pues los Autos 389 de 2021 y 1942 de 2023, se refieren a los recobros judiciales al Estado por servicios médicos excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS).

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,