Auto nº 2322/23 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2023

1. El 15 de abril de 2015, la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. y la Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. (en conjunto la “EPS Sanitas”), a través de apoderado judicial, interpusieron una demanda ordinaria laboral en contra del Ministerio de Salud y Protección Social[1], con el fin de que se declare y reconozca el pago de sumas de dinero asumidas por la demandante en el marco de la prestación de servicios de salud que no se encuentran incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (antes POS, hoy PBS). Lo anterior, bajo la solicitud de las siguientes declaraciones y condenas:

   “Primera: Que se declare la responsabilidad de la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL respecto de la causación de los perjuicios irrogados a la E.P.S. SANITAS S.A. con ocasión al daño antijurídico derivado del no reconocimiento y pago de las sumas que fueron asumidas por ésta, que fueron destinadas a la cobertura de servicios de salud a favor de diferentes usuarios con ocasión a órdenes dadas en providencias proferidas en acciones de tutela o por autorizaciones del Comité Técnico Científico, que ascienden en total a CUATROCIENTOS TREINTA MILLONES SEISCIENTOS VEINTICINCO MIL OCHOCIENTOS SIETE PESOS CON OCHENTA Y CUATRO CENTAVOS ($430.625.807,84) correspondientes a SETECIENTOS SIETE (707) recobros que se relacionan a continuación:

   (…)

   Segunda Que se declare la responsabilidad de la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL respecto de la causación de los perjuicio irrogados a la Compañía de Medicina Prepagada COLSANITAS S.A. con ocasión al daño antijurídico derivado del no reconocimiento y pago de las sumas que fueron asumidas por la E.P.S. SANITAS S.A. y que fueron destinadas a la cobertura de servicios de salud a favor de diferentes usuarios con ocasión a órdenes dadas en providencias proferidas en acciones de tutela o por autorizaciones del Comité Técnico Científico, que ascienden en total a DOS MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y TRES MIL DOSCIENTOS TREINTA Y NUEVE PESOS ($2.873.239,00) correspondientes a VEINTIDÓS (22) recobros que se relacionan a continuación:

   (…)

   Tercera: Como consecuencia de la declaración solicitada en el numeral primero, se condene a la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, a favor de E.P.S. SANITAS S.A. en la modalidad de indemnización del daño emergente, al reconocimiento y pago de las sumas que fueron asumidas por la E.P.S. SANITAS S.A. que estaban destinadas a la cobertura de servicios de salud a favor de diferentes usuarios con ocasión de órdenes dadas en providencias proferidas en acciones de tutela o autorizaciones del Comité Técnico Científico y que ascienden a CUATROCIENTOS TREINTA MILLONES SEISCIENTOS VEINTICINCO MIL OCHOCIENTOS SIETE PESOS CON OCHENTA Y CUATRO CENTAVOS ($430.625.807,84), correspondientes a los SETECIENTOS SIETE (707) recobros relacionadas en dicha pretensión.

   Cuarto: Como consecuencia de la declaración solicitada en el numeral segundo, se condene a la NACIÓN – MINISTERIO DDE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, a favor de la Compañía de Medicina Prepagada COLSANITAS S.A. en la modalidad de indemnización del daño emergente, al reconocimiento y pago de las sumas que fueron asumidas por la E.P.S. SANITAS S.A. que estaban destinadas a la cobertura de servicios de salud a favor de diferentes usuarios con ocasión a órdenes dadas en providencias proferidas en acciones de tutela o autorizaciones del Comité Técnico Científico y que ascienden a DOS MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y TRES MIL DOSCIENTOS TREINTA Y NUEVE PESOS ($2.873.239,00), correspondientes a los VEINTIDÓS (22) recobros relacionadas en dicha pretensión.

   Quinto: De acuerdo a la declaración del numeral primero, se condene a la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, a favor de la E.P.S. SANITAS S.A., en la modalidad de indemnización del daño emergente, al reconocimiento y pago a favor de ésta a la suma de CUARENTA Y TRES MILLONES SESENTA Y DOS MIL QUINIENTOS OCHENTA PESOS CON SETENTA Y SEIS CENTAVOS ($43.062.580,76), por concepto de los gastos administrativos inherentes a la gestión y al manejo de las prestaciones excluidas del POS objeto de la presente demanda, monto que equivale al diez por ciento (10%) del valor de las mismas, aplicando por analogía el porcentaje del gasto administrativo admitido para las Administradoras de Riesgos Profesionales ARP (actualmente ARL).

   Sexto: De acuerdo a la declaración del numeral segundo, se condene a la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, a favor de la Compañía de Medicina Prepagada COLSANITAS S.A., en la modalidad de indemnización del daño emergente, al reconocimiento y pago a favor de ésta a la suma de DOSCIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS VEINTITRES PESOS CON NOVENTA CENTAVOS ($287.323,90), por concepto de los gastos administrativos inherentes a la gestión y al manejo de las prestaciones excluidas del POS objeto de la presente demanda, monto que equivale al diez por ciento (10%) del valor de las mismas, aplicando por analogía el porcentaje del gasto administrativo admitido para las Administradores de Riesgos Profesionales ARP (actualmente ARL).”[2]

2. Como sustento de lo anterior, la demandante señaló que autorizó y cubrió el suministro y/o prestación de procedimientos no incluidos en el PBS (extinto POS), como consecuencia de órdenes dictadas en decisiones judiciales de fallos de tutela y autorizaciones del Comité Técnico Científico a favor de diferentes usuarios. Indicó que, debido a que los servicios no se encontraban incluidos en el PBS (extinto POS) procedió a elevar su reclamación al administrador del encargo fiduciario del FOSYGA, solicitud que se materializó con el diligenciamiento y radicación de los formatos establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social.

3. El asunto correspondió por reparto al Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá[3], autoridad judicial que mediante auto del 2 de octubre de 2015[4] procedió a admitir la demanda y consecuentemente, a conformar el contradictorio del proceso.[5] Sin embargo, esta autoridad judicial mediante auto del 9 de octubre de 2017[6] declaró su falta de competencia para conocer el asunto y ordenó remitir el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud (“Superintendencia de Salud”). Al respecto, sostuvo que en aplicación de lo dispuesto en el literal f) del artículo 126 de la Ley 1438 de 2011,[7] al tratarse de una controversia originada en devoluciones o glosas a facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, el asunto debe ser ventilado ante la Superintendencia de Salud en razón a la función jurisdiccional que le asiste en este tipo de conflictos.[8]

4. En auto del 8 de febrero de 2018,[9] la Superintendencia de Salud rechazó el conocimiento de la demanda y remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que fuera esta autoridad la que dirimiera el conflicto de jurisdicción y/o competencia suscitado. A su juicio, en este tipo de controversias se presenta una “competencia concurrente” pues, de un lado, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 otorga a la Superintendencia de Salud competencia para conocer de conflictos que se derivan de situaciones enmarcadas dentro del sistema de seguridad social integral en salud y, del otro, el artículo 8 de la Ley 712 de 2001, que modificó el artículo 11 del CPTSS, consagra que: “[E]n los procesos que se sigan en contra de las entidades que conforman el sistema de seguridad social integral, será competente el Juez laboral del circuito del lugar del domicilio de la entidad de seguridad social demandada o el del lugar donde se haya surtido la reclamación del respectivo derecho, a elección del demandante”.[10]

5. Adicionalmente, indicó que la concurrencia de autoridades competentes para conocer el asunto “(…) conlleva a la necesidad de precisar ante cuál de ellas se surtirá el correspondiente trámite, que, en este caso, correspondió a la justicia ordinaria laboral. Competencia que una vez asignada, excluye del conocimiento de dicho asunto a aquella autoridad que no haya sido tenida en cuenta”.[11] De esta forma, advirtió que cuando el asunto haya sido puesto en conocimiento de alguna de las autoridades competentes, la competencia de las demás debe ser descartada. De la misma forma, indicó que la competencia jurisdiccional atribuida a la Superintendencia de Salud es de carácter preventivo y no privativa o exclusiva.[12]

6. Por medio de auto del 13 de septiembre de 2018,[13] la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia de Salud, en el sentido de asignar a la primera autoridad el conocimiento de la demanda. Como fundamento de su decisión citó una providencia proferida por la misma Sala[14], a través de la cual “se unificaron y detallaron los parámetros vinculantes que los despachos judiciales del país deben acatar para hacer un juicio de jurisdicción y competencia acorde con el ordenamiento jurídico vigente y respetuoso de los derechos de los sujetos procesales en este tipo de litigio”.

7. En línea con lo anterior, indicó que los procesos judiciales declarativos y de condena que, en el marco del sistema general de seguridad social en salud se adelanten por parte de administradores del sistema de salud contra el Estado, cuyo objeto sea “el recobro por concepto de servicios NO POS con base en facturas devueltas, rechazadas o glosadas, son –a falta de norma explícita de atribución a la Jurisdicción de lo contencioso administrativo– competencia de la Jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social”.[15]

8. Por último, sostuvo que la competencia en este caso le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, indicando que: “(…) sin embargo, frente a la competencia de la Superintendencia Delegada para [la] Función Jurisdiccional y de Conciliación, esta debe tener como fuente la solicitud de parte, pues este caso fue presentado ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, luego la competencia queda en cabeza de este último; por cuanto, a pesar de que al Superintendencia tenga también facultad para conocer el asunto, es el demandante quien elige, de conformidad con el principio de “Competencia a Prevención”, a cuál de los dos acudir y en este caso fue presentada ante el Juez Laboral, luego es éste el ente judicial correspondiente para sumir competencia”.[16] Así las cosas, se asignó el conocimiento y trámite del proceso al Juzgado Veintiuno laboral del Circuito de Bogotá.[17]

9. Remitido de nuevo el expediente al Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá, mediante auto del 8 de agosto de 2019 [18] esta autoridad judicial, en cumplimiento de lo ordenado, reconoció a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (la “ADRES”) como sucesora procesal del Ministerio de Salud y Protección Social, notificando a esta entidad sobre el proceso en curso para que a través de apoderado iniciara las actuaciones procesales pertinentes. Igualmente, en este auto el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá inadmitió la contestación de la demanda presentada por el Consorcio SYAP 2011, inadmitió la contestación de la demanda presentada por el Consorcio FIDUFOSYGA 2005, y reconoció personería a los apoderados de estos dos sujetos procesales.

10. Avanzado el proceso, mediante auto del 18 de diciembre de 2019 el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá tuvo como no contestada la demanda presentada por parte del Consorcio FIDUFOSYGA 2005,[19] por lo que el 16 de enero de 2020 el apoderado de esta parte procesal interpuso recurso de apelación en contra de la decisión del 18 de diciembre de 2019.[20] En consecuencia, dentro del trámite del recurso de apelación[21], la Sala Séptima de Decisión de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá admitió el recurso mediante auto del 3 de marzo de 2022[22], sin embargo, mediante auto del 12 de mayo de 2022[23] esta autoridad judicial declaró la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso a partir del auto del 2 de octubre de 2015 proferido por el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá, por falta de jurisdicción, y ordenó remitir el asunto al reparto de los juzgados administrativos de Bogotá. Indicó que, con base en el pronunciamiento de la Corte Constitucional contenido en el Auto 389 del 22 de julio de 2021,[24] la competencia para dirimir los asuntos de los que trata el presente proceso recae en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de los factores subjetivo y funcional.

11. El asunto fue repartido al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera[25], quien mediante auto del 16 de diciembre de 2022[26] decidió no adoptar conocimiento sobre el asunto y devolver el expediente al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. Lo anterior, al considerar que la decisión del tribunal de remitir el caso a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo desconoce la decisión adoptada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura mediante auto del 13 de septiembre de 2018, providencia en la que se otorgó competencia del asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Indicó, que “Así, es claro que, ya se suscitó un conflicto negativo de competencias, entre el Juzgado 21 Laboral del Circuito y la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia de Nacional de Salud cuya decisión hizo tránsito a cosa juzgada y por tanto de imperativo cumplimiento para las autoridades”.[27] Para sustentar su punto, en relación con el principio de inmutabilidad en la asignación de competencia a los jueces y la firmeza de las decisiones judiciales, la juzgado citó jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.[28] Por lo anterior, mediante oficio del 8 de marzo de 2023[29] el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, remitió el expediente por competencia al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, S.L..

12. De nuevo el asunto en el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Séptima de Decisión de la Sala Laboral, esta autoridad judicial mediante auto del 11 de abril de 2023[30] declaró por segunda vez su falta de competencia para conocer la demanda y promovió conflicto negativo de “competencia” con el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera. Para sustentar su postura indicó que, “No obstante, lo anterior, ésta Sala, se declara incompetente para conocer de la presente acción judicial, advirtiendo que, la competencia asignada a la Superintendencia Nacional de Salud, en el literal F del art. 6 de la Ley 1949 de 2019, es de carácter concurrente y no privativa, asimilándose la Superintendencia Nacional de Salud, a un Juzgado Laboral; luego, en su momento, mediante auto de fecha 13 de septiembre de 2018, el Consejo Superior de la Judicatura, dirimió el conflicto suscitado entre dos autoridades que pertenecen funcionalmente a la misma Jurisdicción Ordinaria; pasando por alto el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, que, la demanda, está dirigida en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud “ADRES”, desconociendo abiertamente, los lineamientos trazados por la Honorables Corte Constitucional, en el Auto 389 del 22 de julio de 2021, (…)”.[31] Por lo tanto, ésta autoridad judicial remitió el expediente a la Corte Constitucional mediante oficio del 10 de mayo de 2023.[32]

13. Una vez remitido el asunto a esta corporación, el expediente fue repartido a la magistrada sustanciadora en sesión de Sala Plena del 4 de septiembre de 2023 y enviado al despacho el día 8 siguiente.[33]

1. Competencia

14. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

15. La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[34] En tal sentido, para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones la Sala Plena de la Corte ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos,[35] cuya acreditación en el presente caso se expone a continuación.

16. El presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[36] Al respecto, se tiene que, en este caso, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, correspondientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera) y de la Jurisdicción Ordinaria Laboral (Tribunal Superior de Bogotá, Sala Séptima de Decisión de la Sala Laboral).

17. Por otra parte, sobre el presupuesto objetivo, se ha indicado que este implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[37]. El conflicto suscitado entre las dos autoridades judiciales identificadas implica la existencia de una causa judicial concreta, referida al recobro solicitado por la EPS Sanitas a la ADRES por valor de cuatrocientos treinta millones seiscientos veinticinco mil ochocientos siete pesos con ochenta y cuatro centavos ($430.625.807,84) y dos millones ochocientos setenta y tres mil doscientos treinta y nueve pesos ($2.873.239), asociados a setecientos siete (707) y veintidós (22) recobros, respectivamente, por concepto de diferentes servicios que la EPS le prestó a pacientes y que se encuentran excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS).

18. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. En relación con este criterio, la Sala evidencia que las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia.

19. Específicamente, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, indicó que la decisión del 13 de septiembre de 2018 proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en la que se le asignó competencia al Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá para conocer el asunto, hizo tránsito a cosa juzgada, sustentando su postura en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.[38] Por su parte, el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Séptima de Decisión de la Sala Laboral, tanto en su pronunciamiento del 12 de mayo de 2022 como en el del 11 de abril de 2023, mencionó el Auto 389 de 2021[39] de la Corte Constitucional.

3. Asunto objeto de decisión y metodología

20. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Séptima de Decisión de la Sala Laboral, y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera. Para tales efectos, la Sala (3.1.) se pronunciará sobre la ausencia de configuración de la cosa juzgada. (3.2) Hará referencia al Auto 389 de 2021[40], en donde se dirimió un conflicto con hechos similares, así como al Auto 1942 de 2023[41] en donde se fijaron reglas de transición respecto de la aplicación de la regla de decisión adoptada en el citado Auto 389 de 2021[42]. Con base en ello, (3.2) resolverá el caso concreto.

    3.1. Ausencia de configuración de la cosa juzgada

21. De acuerdo con lo referido en los antecedentes, la Corte advierte que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, por medio de auto del 13 de septiembre de 2018, se pronunció sobre un conflicto de competencia suscitado entre la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia de Salud y el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá. En dicha oportunidad, la citada corporación asignó al juzgado laboral la competencia para conocer de la demanda presentada por la EPS Sanitas en contra del Ministerio de Salud y Protección Social (sucedido procesalmente de forma posterior por la ADRES). Por lo anterior, la Sala Plena debe verificar si operó el fenómeno de cosa juzgada, en lo referente a la determinación de la jurisdicción competente para analizar las pretensiones de la demanda.

22. Sobre el particular, en el auto 711 de 2021[43], la Corte advirtió que, previo a la modificación constitucional del Acto Legislativo 02 de 2015, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones correspondía al Consejo Superior de la Judicatura, en la Sala Jurisdiccional Disciplinaria. En este sentido, estableció que las decisiones proferidas por dicha entidad gozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o reformadas por el resto de las autoridades judiciales. Así mismo, señaló que:

    “La improcedencia de un nuevo pronunciamiento de fondo sobre el caso sometido a consideración de esta Corporación responde a la necesidad de protección de la confianza legítima en el ordenamiento jurídico. Si una providencia judicial se encuentra en firme, produce el efecto de cosa juzgada, bien porque no contempla ningún tipo de recurso, o bien porque no se recurrió en su momento”.

23. La jurisprudencia de la Corte ha destacado el respeto que se debe tener por las decisiones tomadas por los jueces en ejercicio de sus funciones, porque la cosa juzgada es un elemento integrante del derecho al debido proceso y materializa el principio de seguridad jurídica[44]. Por tal motivo, la cosa juzgada obliga a que (i) no se reabran nuevas discusiones sobre lo ya decidido y (ii) a que no se desatiendan las decisiones dictadas por los jueces competentes[45]. Para que se configure este instituto procesal, es necesario que exista identidad en el objeto, la causa y las partes.

24. Para resolver el presente asunto, la Sala deberá analizar si se configuró o no este fenómeno en relación con el auto del 13 de septiembre de 2018 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura. Así, en primer lugar, se tiene que a través del auto en cita se dirimió un conflicto de competencia suscitado entre la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia de Salud y el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá. En este punto, es pertinente recordar que esta Corte ha establecido que los conflictos entre la Superintendencia de Salud y los jueces laborales son controversias dentro de la Jurisdicción Ordinaria. En efecto, en el auto 1008 de 2021[46] la Sala Plena advirtió que, a pesar de que la Superintendencia de Salud es una autoridad administrativa, esta desarrolla atribuciones jurisdiccionales asimilables a las desempeñadas por los jueces de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.

25. En dicha oportunidad, la Corte concluyó que la Ley 1122 de 2007 establece que la autoridad que conoce de los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones de la Superintendencia de Salud es la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial y, en todo caso, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuando la Superintendencia de Salud ejerce funciones jurisdiccionales “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia”[47].

26. En concordancia con lo anterior, se observa que la norma que resultaba aplicable para dirimir el conflicto inicial trabado entre el la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia de Salud y el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá era el inciso 5 del artículo 139 del CGP, según el cual “cuando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada”. Por el contrario, en la presente oportunidad el conflicto se suscita entre autoridades de distintas jurisdicciones, por una parte, Tribunal Superior de Bogotá, Sala Séptima de Decisión de la Sala Laboral, que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria en la especialidad laboral y, por la otra, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, que integra la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

27. En segundo lugar, el conflicto que hoy se dirime encuentra su origen en la controversia suscitada entre el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Séptima de Decisión de la Sala Laboral, y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, para conocer la demanda radicada el 15 de abril de 2015 por la EPS Sanitas en contra del Ministerio de Salud y Protección Social (sucedido procesalmente de forma posterior por la ADRES). Al respecto, esta corporación observa que el escrito de demanda y lo pretendido a través de esta no ha tenido variación alguna en el marco de las diferentes etapas procesales que se han surtido ante diferentes autoridades. Sin embargo y, en tercer lugar, la causa que motivó cada conflicto es diferente, pues en esta ocasión se cuestiona a quién le corresponde asumir el conocimiento de los casos en que se reclama el pago de unos servicios en salud que ya fueron prestados por una IPS, y no de si este tipo de reclamaciones están dentro de las competencias de la Superintendencia de Salud.

28. Por consiguiente, el conflicto de competencia en este caso se presentó entre dos autoridades diferentes al que resolvió la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, y de igual manera se advierte que se expusieron fundamentos y razones jurídicas diferentes a la causa que originó el conflicto inicial entre el juzgado laboral y la Superintendencia de Salud.

29. Por ende, ante la inexistencia de una identidad de jurisdicciones en conflicto y de causa no es posible concluir que se configure una cosa juzgada. De ahí que esta corporación revisará el asunto de fondo.

    3.2. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de recobros judiciales al Estado por servicios médicos excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS). Reiteración del Auto 389 de 2021

30. Esta Corporación ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre conflictos similares al presente, entre otros, en los Autos 389 de 2021,[48] 369 de 2022[49] y 647 de 2022.[50]

31. Principalmente, en el Auto 389 de 2021, esta Corporación estudió un conflicto entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Esto, con ocasión a una demanda ordinaria laboral interpuesta por la EPS Sanitas contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES, dirigida a obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas por concepto de servicios y procedimientos prestados a diferentes pacientes y que no se encontraban incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (PBS). La Corte concluyó que la competencia correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y estableció la siguiente regla de decisión:[51]

    “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.

    Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.”

32. A esta conclusión se llegó, con base en los siguientes tres argumentos: (i) el procedimiento del recobro no corresponde a una controversia relativa a la prestación de servicios de seguridad social, en tanto únicamente busca resolver un desequilibrio económico entre el Estado y una EPS, de manera que esta última pretende recuperar los recursos que debió destinar para cubrir asistencias a las que no se está obligada a sufragar porque no hacen parte de la cobertura del Plan de Beneficios en Salud. Sumado al hecho que, (ii) las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS vinculan, en principio, a las EPS y a la ADRES. En este tipo de controversias, en consecuencia, no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, es decir, los sujetos que integran la hipótesis normativa del artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001 y (ii) los recursos para cubrir los recobros se obtienen del Presupuesto General de la Nación, ya que según el artículo 42[52] de la Ley 715 de 2001, le corresponde a la Nación “la dirección del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio Nacional”.

33. En consecuencia, se determinó que, para efectos de determinar la competencia frente a este tipo de controversias, es necesario acudir a la cláusula que trae el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, dado que, los procedimientos de recobro son la expresión de actuaciones administrativas regladas en cabeza de una entidad pública, de manera que su control debe estar a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; aunado a ello, el procedimiento del recobro no es un simple cobro de facturas, sino que constituye un verdadero trámite administrativo que busca garantizar el propósito de la ADRES consistente en administrar las fuentes y el uso de los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad, en el que, además, es posible considerar que expide actos administrativos que logran consolidar o negar la existencia de la obligación.

34. Finalmente, es importante tener en cuenta que, mediante el Auto 1942 de 2023,[53] la Sala Plena de esta Corporación decidió adoptar unas reglas de transición para los procesos cobijados por la regla fijada en el citado Auto 389 de 2021. Esto, teniendo en cuenta las dificultades que ha generado el cambio de jurisprudencia suscitado en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestación de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud. Las reglas de transición fijadas en esta providencia cobijan cinco (5)[54] supuestos de hecho determinados por esta Corporación y se establecieron con el fin de evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa a la parte demandante en este tipo de procesos, especialmente en lo que respecta a sus derechos al debido proceso, de acción y de acceso a la jurisdicción, así como a las garantías de confianza legítima, seguridad jurídica y la prevalencia del derecho sustancial como fin principal de la administración de justicia; mandatos superiores que esta Corporación debe garantizar, incluso al resolver conflictos entre jurisdicciones. En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición[55]:

    Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023

    Respecto del agotamiento previo de recursos.

    El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.

    Respecto de la conciliación extrajudicial

    No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA.

    Respecto de los términos de caducidad del medio de control.

    En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.

35. En consecuencia, la Sala Plena de esta Corporación aclara que, a la demanda presentada por la EPS Sanitas contra ADRES- objeto de la presente providencia- se aplicarán las reglas de transición expuestas en el Auto 1942 de 2023. Con todo, se precisa que, la determinación de las reglas de transición que aplican en el caso concreto, es un asunto que corresponde analizar a la respectiva autoridad judicial, por lo que, se remite la integridad del Auto 1942 de 2023.

    3.3. Caso Concreto

36. La Sala Plena considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda ordinaria interpuesta por la EPS Sanitas a la ADRES por valor de cuatrocientos treinta millones seiscientos veinticinco mil ochocientos siete pesos con ochenta y cuatro centavos ($430.625.807,84) y dos millones ochocientos setenta y tres mil doscientos treinta y nueve pesos ($2.873.239), asociados a setecientos siete (707) y veintidós (22) recobros, respectivamente, por concepto de diferentes servicios que la EPS le prestó a pacientes y que se encuentran excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS).

37. Esto, en atención a que de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021, aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

38. En efecto, en el presente caso se está frente a un recobro reclamado por la EPS Sanitas contra la ADRES que, corresponde a un procedimiento administrativo no relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social al no implicar conflictos entre afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores. Por el contrario, se trata de un conflicto entre entidades administradoras y prestadoras del Sistema General de Seguridad Social en salud, porque lo que resulta procedente aplicar la regla general de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, fijada en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

39. En consecuencia, se ordenará remitirle el expediente CJU-4130 al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, para lo de su competencia.

    3.4. Regla de decisión

40. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

Sobre la base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,