Auto nº 2236/23 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2023

1. El 10 de febrero de 2020, la aseguradora La Previsora S.A. presentó demanda ordinaria civil[1] en contra de J.E.A.[2], F.F.R.[3], J.R.Z.C.[4] y J.H. Garrido[5] con el propósito de que se declarara la responsabilidad civil extracontractual de los demandados por el daño patrimonial causado a la Gobernación del Departamento de Arauca.

2. Lo anterior, como consecuencia de una serie de pagos a instituciones de educación privada por la atención de alumnos que realmente estaban siendo atendidos en instituciones oficiales, y que condujeron a un fallo de responsabilidad fiscal de la Contraloría General de la República, cuyo valor fue cubierto por la demandante. En consecuencia, La Previsora S.A. solicitó que se condenara a los demandados al pago de la suma de los $316.806.791,24 que cubrió en virtud del contrato de seguro celebrado con el Departamento de Arauca, así como al de los intereses moratorios correspondientes.

3. La demanda fue repartida al Juzgado 36 Civil del Circuito de Bogotá[6], quien en providencia del 14 de febrero de 2020 declaró su falta de competencia para conocer el proceso. El juez indicó que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA[7], el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo por cuanto la controversia está relacionada con “los contratos celebrados por estos funcionarios en virtud del cargo que ostentaban para las vigencias relacionadas”[8]. Así pues, el Juzgado 36 Civil del Circuito de Bogotá ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos.

4. El 3 de marzo de 2020 se realizó el nuevo reparto del expediente al Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Tercera[9], quien, en providencia del 11 de agosto de 2020, declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda. Para justificar su determinación, el juez advirtió que el artículo 105 del CPACA preceptúa que la jurisdicción contencioso administrativa no conocerá, entre otras, de “las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.

5. En línea con lo anterior, el juzgado puso de presente que, de acuerdo con el certificado de existencia y representación legal de La Previsora S.A. esta “es una sociedad de economía mixta del orden nacional, sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, vigilada por la Superintendencia Financiera y, por tanto, se encuentra exceptuada de los asuntos de competencia de la Jurisdicción Administrativa de conformidad con lo establecido en el numeral 1° del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011”[10]. Adicionalmente, sostuvo que la condición de exfuncionarios de la Gobernación del Departamento de Arauca de los demandados no es determinante, pues el proceso promovido por La Previsora S.A. se circunscribe a la acción subrogatoria de seguros del artículo 1096 del Código de Comercio, el cual no es competencia de la jurisdicción contencioso administrativa. Así pues, el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Tercera suscitó conflicto de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[11].

6. En reunión virtual del pasado 9 de mayo de 2022 se asignó el asunto al Despacho de la magistrada sustanciadora, a quien se envió el expediente el día 11 de mayo de 2022[12].

Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[13].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que, por lo menos dos autoridades que administran justicia y pertenecen a diferentes jurisdicciones se rehúsan a asumir el conocimiento de un asunto porque estiman que a ninguna le corresponde (conflicto negativo de jurisdicción), o pretenden asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para hacerlo (conflicto positivo de jurisdicción)[14].

9. En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha sido enfática en considerar que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario verificar la concurrencia de tres presupuestos[15], a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por al menos dos autoridades que administren justicia, pertenezcan a diferentes jurisdicciones y reclamen o rechacen la competencia para conocer el asunto[16]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y; (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa.

10. Así pues, previo al planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente mencionados.

11. Sobre el presupuesto subjetivo: la controversia bajo análisis fue suscitada por el Juzgado 36 Civil del Circuito de Bogotá (jurisdicción ordinaria) y el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Tercera (jurisdicción de lo contencioso administrativo). En consecuencia, la Corte encuentra satisfecho el presupuesto subjetivo, pues se evidencia que existen dos autoridades de diferentes jurisdicciones que rechazan mutuamente la competencia para adelantar el trámite.

12. Sobre el presupuesto objetivo: como se advirtió en los antecedentes y, según obra en el expediente allegado a la Corte, la controversia objeto de estudio surgió frente al conocimiento de una demanda presentada por La Previsora S.A., en la cual se pretende la declaración de la responsabilidad extracontractual de los demandados por el daño patrimonial causado a la demandante en razón al fallo de la Contraloría General de la República y del contrato de seguro suscrito con el Departamento de Arauca.

13. Sobre el presupuesto normativo: a juicio de esta Corporación, se encuentra satisfecho por cuanto ambas autoridades jurisdiccionales indicaron, de manera expresa, las razones constitucionales y/o legales por las cuales se consideran incompetentes para asumir el conocimiento de la demanda promovida por La Previsora S.A. en contra de J.E.A., F.F.R., J.R.Z.C. y J.H. Garrido (supra. 3 - 5).

14. En este sentido, el Juzgado 36 Civil del Circuito de Bogotá expresó que la controversia de fondo tiene que ver con un contrato celebrado por los demandados durante el ejercicio de sus funciones públicas y que, por ello, resultaba aplicable el artículo 104 del CPACA. Por su parte, el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Tercera consideró que la controversia objeto de estudio está relacionada con el giro ordinario de los negocios de una entidad pública de carácter financiero y que, por tanto, resulta aplicable la exclusión de competencia fijada en el artículo 105 del CPACA.

15. Verificada la concurrencia de los tres presupuestos, la Sala Plena concluye que en el supuesto bajo análisis efectivamente se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones.

    La competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y a la competencia residual de la Jurisdicción Ordinaria

16. El artículo 104 del CPACA dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Ahora, el parágrafo del citado artículo establece que, para los efectos del CPACA, se entiende como entidad pública “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”. Además de esta cláusula general, el mencionado artículo hace referencia a otros procesos que son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[17].

17. Por otro lado, el artículo 105 del mismo Código establece que, dentro de otras excepciones, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de los asuntos relativos “a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.

18. Al analizar el alcance de la precitada norma, la Corte Constitucional[18], en línea con la jurisprudencia del Consejo de Estado[19], ha precisado que solo aquellas controversias relacionadas con actividades ajenas al objeto social de una entidad pública del sector financiero son de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa. Ahora bien, el Consejo de Estado ha sostenido que se entienden como parte del giro ordinario de los negocios: (i) las actividades o negocios realizados en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales definidas en la ley y; (ii) todas las demás actividades y negocios conexos que sirven como medio para desarrollar la función principal.[20]

19. De este modo, en virtud del numeral 1 del artículo 105 del C.P.A.C.A., se encuentran excluidas del ámbito de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo las controversias relacionadas con las actividades vinculadas al giro ordinario de los negocios y el desarrollo del objeto social de las entidades públicas que tienen el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarias de seguros o intermediarias de valores vigiladas por la Superintendencia Financiera.

20. Por otro lado, los artículos 15 del CGP[21] y 12 de la Ley 270 de 1996 establecen que la jurisdicción ordinaria es la competente para asumir el conocimiento de todos los asuntos que no han sido atribuidos por la ley a otras jurisdicciones. El artículo 15 del CGP también dispone que a la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria le corresponde el conocimiento de las controversias que la ley no asigna expresamente a otras especialidades de la jurisdicción.

    Competencia para conocer de las controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras o aseguradoras. Reiteración del auto 1538 de 2023[22]

21. A través del auto 1538 de 2023 esta Corporación resolvió un conflicto de competencias entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer una demanda que interpuso la Previsora S.A. Compañía de Seguros contra unos particulares. El objeto de la demanda consistía en el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero, a título de reembolso, porque había operado el fenómeno de la subrogación en los términos del artículo 1096 del Código de Comercio.

22. En esa oportunidad, la Corte, luego de precisar el alcance de la competencia de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, estudió la naturaleza jurídica de la Previsora S.A. y concluyó que se trata de una entidad aseguradora de naturaleza pública vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia. Luego, preciso que el asunto estudiado, esto es el ejercicio del derecho de subrogación en relación con unos dineros pagados por concepto de una póliza de seguros, hacía parte del giro ordinario de los negocios de la entidad. En ese orden de ideas, la ponencia concluyó que la competencia para conocer el asunto es de la jurisdicción ordinaria y definió la siguiente regla de decisión:

    “La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de las controversias relativas a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones aseguradoras, vigiladas por la Superintendencia Financiera, siempre que dichas controversias correspondan al giro ordinario de sus negocios. Ello, de conformidad con los artículos 105.1 del CPACA, 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del CGP”[23].

    Análisis del caso concreto

23. En primera medida, se estima necesario aclarar que, si bien esta Corporación en decisiones como las adoptadas en los autos 1177 y 1406 de 2022, así como en los autos 683, 1200, 1621 y 1624 de 2023, conoció de procesos ejecutivos iniciados en el marco de acciones de subrogación y concluyó que su conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria, en el presente caso se estima necesario reconocer que el supuesto de hecho que dio lugar a esas decisiones es diferente a la objeto de estudio, pues, en este caso, el demandante no pretende directamente la ejecución de la obligación, sino su declaración.

24. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 1 de los Estatutos de La Previsora S.A., esta es una sociedad anónima de economía mixta del orden nacional y se encuentra sometida al régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado (EICO)[24]. Ahora bien, el artículo 3 de los citados Estatutos dispuso que el objeto social de la entidad es “celebrar y ejecutar contratos de Seguro, Coaseguro y Reaseguro que amparen los intereses asegurables que tengan las personas naturales o jurídicas privadas, así como los que directa o indirectamente tengan la Nación, el Distrito Capital de Bogotá, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas de cualquier orden, asumiendo todos los riesgos que de acuerdo con la ley puedan ser materia de estos contratos”.

25. En consecuencia, la determinación de la jurisdicción competente para asumir el conocimiento de la controversia particular depende de si el asunto está o no relacionado con el giro ordinario de los negocios de La Previsora S.A. Lo anterior, por cuanto de estarlo resultaría aplicable la excepción del numeral 1 del artículo 105 del CPACA y el asunto correspondería a la jurisdicción ordinaria.

26. En este sentido, como se consignó en los antecedentes, el presente conflicto de jurisdicción surgió frente al conocimiento de una demanda presentada por La Previsora S.A. en contra de los señores J.E.A., F.F.R., J.R.Z.C. y J.H. Garrido, a través de la cual pretende que se declare la responsabilidad civil extracontractual de estos por el daño patrimonial causado y, en consecuencia, se les condene al pago de la suma de dinero que la demandante asumió en virtud de un contrato de seguro celebrado con la entidad territorial damnificada. En consecuencia, las pretensiones de La Previsora S.A. implican el ejercicio de la acción de subrogación prevista en el artículo 1096 del Código de Comercio, según el cual, “[el]l asegurador que pague una indemnización se subrogará, por ministerio de la ley y hasta concurrencia de su importe, en los derechos del asegurado contra las personas responsables del siniestro (…)”.

27. Ahora bien, es importante tener en cuenta que la acción de subrogación es una figura estrechamente ligada al contrato de seguro. En primer lugar, la subrogación se encuentra regulada dentro de la sección de los principios comunes a los seguros de daños en el Código de Comercio. En segundo lugar, la ley impone deberes especiales al asegurado en relación con la acción de subrogación que tiene el asegurador, por ejemplo, (i) la prohibición de renunciar a sus derechos contra los terceros responsables del siniestro (artículo 1097 del C.Co[25].) y (ii) el deber de hacer todo cuanto esté a su alcance para permitir al asegurador el ejercicio de la acción de subrogación (artículo 1098 del C.Co.). En tercer lugar, de acuerdo con la Corte Suprema de Justicia, es el pago de la indemnización por parte del asegurador lo que “engendra tanto la legitimación en la causa como el interés para obrar por parte de la aseguradora”[26] respecto de la acción de subrogación. La jurisprudencia de esa Corte también sostiene que un requisito para la acción de subrogación es que, una vez ocurrido el siniestro, “surja para el asegurado una acción contra el responsable, similar a la de responsabilidad civil”[27], y que la acción de subrogación se rige por la prescripción de la responsabilidad civil[28].

28. En consecuencia, la acción de subrogación es accesoria al contrato de seguro e incluso implica una serie de deberes para la parte asegurada que se extienden más allá del momento en el que recibe el pago de la indemnización correspondiente como consecuencia del siniestro. Por esta razón, y en atención a que con dicha acción la aseguradora puede recuperar de los responsables del daño el monto pagado como indemnización al asegurado, tal y como dispuso esta Corporación en el auto 1538 de 2023, es posible concluir que el ejercicio de la acción de subrogación es una actividad que se encuentra dentro del giro ordinario de los negocios de la aseguradora.

29. Así pues, en atención a que en el caso concreto La Previsora S.A., en ejercicio de la acción de subrogación, pretende la recuperación de la suma pagada en virtud de un contrato de seguro, la Sala concluye que la controversia está estrechamente relacionada con el giro ordinario de sus negocios y su objeto social. Por esta razón, de conformidad con el numeral 1 del artículo 105 del CPACA, el asunto se encuentra excluido de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, en aplicación del artículo 15 del CGP y el 12 de la Ley 270 de 1996, su conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria.

    Regla de decisión. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de las controversias relativas a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones aseguradoras, vigiladas por la Superintendencia Financiera, siempre que dichas controversias correspondan al giro ordinario de sus negocios. Ello, de conformidad con los artículos 105.1 del CPACA, 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del CGP[29].

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,