Auto nº 2425/23 de Corte Constitucional, 11 de Octubre de 2023
| Ponente | José Fernando Reyes Cuartas |
| Fecha de Resolución | 11 de Octubre de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2679 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2425 DE 2023
Expediente: CJU-2679.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Cali.
Magistrado Ponente:
J.F.R.C..
B.D., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:
AUTO
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El 19 de marzo de 2014[1], la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud Emssanar ESS, a través de apoderados judiciales, presentó una demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación Ministerio de Salud y Protección Social Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga)[2]. Mediante la demanda se pretendía el reconocimiento y pago de la suma de $128.637.442, correspondiente a 21 recobros por servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud POS (hoy Plan de Beneficios en Salud PBS) que la demandante prestó a sus afiliados con base en lo ordenado en sentencias de tutela.
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Mediante auto del 16 de mayo de 2014[3], el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó la remisión del expediente a los juzgados laborales del circuito de Cali. Expuso que la demanda debía ser de conocimiento de la jurisdicción ordinaria laboral debido a lo dispuesto en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social CPTSS, pues se trata de un conflicto entre una entidad administradora o encargada de la prestación del servicio de salud a la población más pobre, y la Nación Ministerio de Protección Social Fosyga. Así mismo, el despacho señaló que este proceso no podía ser de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque no se enmarcaba en ninguno de los escenarios enumerados en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA.
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Efectuado el nuevo reparto, el expediente fue remitido al Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Cali, el cual propuso el conflicto negativo entre jurisdicciones mediante auto del 10 de mayo de 2022[4]. El despacho estimó que carecía de competencia debido a lo establecido por la Corte Constitucional en los Autos 953 de 2021 y 389 de 2021, según los cuales la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer los procesos que se adelanten contra la ADRES con el objetivo de obtener el pago de recobros judiciales por la prestación de servicios y tecnologías de salud no incluidas en el POS, hoy PBS.
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Finalmente, de acuerdo con el reparto efectuado por la Sala Plena en sesión del 28 de marzo de 2023, el proceso se remitió al despacho del magistrado sustanciador el 30 de marzo siguiente[5].
Competencia
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De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta corporación ha advertido que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo; tal y como han sido definidos de manera reiterada por este tribunal[6]. En el caso de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos:
Presupuesto subjetivo
El conflicto se suscitó entre una autoridad que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali) y otra de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Cali).
Presupuesto objetivo
La controversia se enmarca en el proceso judicial promovido por Emssanar ESS contra la Nación Ministerio de Salud y Protección Social - Fosyga, mediante el cual se pretende el recobro por la prestación de servicios de salud no incluidos en el POS, hoy PBS.
Presupuesto normativo
Las autoridades enunciaron fundamentos legales y/o jurisprudenciales para justificar que carecen de competencia. El Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali indicó que la demanda debía conocerla la jurisdicción ordinaria laboral de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.4 del CPTSS y el artículo 104 del CPACA. Por su parte, el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Cali estimó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente debido a lo establecido por esta corporación en los Autos 953 de 2021 y 389 de 2021.
Criterios para determinar a qué jurisdicción le corresponde resolver las controversias relacionadas con recobros en materia de salud. Reiteración del Auto 389 de 2021
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Mediante el Auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporación determinó que el conocimiento de las controversias sobre los recobros a la ADRES por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
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La Corte además explicó que este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
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En concreto, dispuso la siguiente regla de decisión:
El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
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Ahora bien, cabe precisar que el precedente del Auto 389 de 2021 ha sido aplicado incluso a los procesos iniciados en contra del Ministerio de Salud y Protección Social[7] y/o diferentes consorcios y fiduciarias encargadas inicialmente del trámite de los recobros. Esto es posible porque: (i) conforme al artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita a ese Ministerio y los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, le transfirieron el deber de ejercer la defensa en los procesos judiciales, así como ejercer los derechos y asumir las obligaciones que con anterioridad había adquirido la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fosyga y (ii) el proceso administrativo que se adelantaba para el reconocimiento de los recobros antes de la entrada de funcionamiento de la ADRES[8] se puede equiparar en gran medida al que se adelanta actualmente[9]. Verbigracia, el Auto 389 de 2021 precisó que el procedimiento especial que seguido ante esta última entidad consagra un mecanismo de objeción frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma administradora. En concreto, el artículo 56 de la Resolución 1885 de 2018 determina que en el procedimiento administrativo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES[10].
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Al verificar el procedimiento de recobros estipulado antes de que la ADRES asumiera dicha función, se observa que la solicitud de recobro ante el Fosyga debía presentarse a través de la dependencia de correo y radicación del Ministerio de la Protección Social. Dicha cartera ministerial o la entidad que se definía para tal efecto (consorcios, fiduciarias[11]), adelantaba el estudio de la solicitud de recobro e informaba a la entidad reclamante el resultado del mismo. La comunicación del resultado de la auditoria efectuada podía ser igualmente objetada por la entidad recobrante acudiendo ante quien emitió dicha comunicación para que confirmara o modificara su decisión inicial. De tal forma, se evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de forma similar desde el año 2006[12]. Dado que aún no existía la ADRES, las demandas se dirigían generalmente frente al Ministerio de Salud y/o los diferentes consorcios y/o entidades encargadas de la administración fiduciaria del Fosyga, lo que no obsta para que se pueda reiterar en estos casos metodología y la regla del Auto 389 de 2021.
Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del Auto 1942 de 2023
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En el Auto 1942 de 2023, la Sala Plena se pronunció frente a las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia introducido mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la jurisdicción competente para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS.
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Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales eran conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de manera que en general las entidades demandantes no tenían la carga de agotar los requisitos de procedibilidad (recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) ni de presentar la demanda dentro del término de caducidad de acuerdo con las normas del CPACA. Sin embargo, tras el cambio de jurisdicción, se enfrentaron a la imposibilidad de cumplir dichos presupuestos. Las referidas reglas de transición diseñadas con el objetivo de salvaguardar el derecho a la administración de justicia de las entidades recobrantes se resumen así[13]:
Universo de casos a los que aplican las reglas de transición
Procesos en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral en dos lapsos:
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Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y que, producto del cambio jurisprudencial, se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, a la expedición del Auto 1942 de 2023, habían sido rechazadas o inadmitidas por una autoridad judicial de dicha jurisdicción.
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Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al expedir el Auto 1942 de 2023 y que, producto del cambio jurisprudencial, serán remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta 6 meses después de la expedición del Auto 1942 de 2023 [proferido el 23 de agosto de 2023] y, en esa sede judicial, se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) y del término de caducidad.
Demandas promovidas ante la jurisdicción contencioso administrativa en tres momentos:
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Después de la expedición del Auto 389 de 2021, inadmitidas o rechazadas a la expedición del Auto 1942 de 2023 por no acreditar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad para acudir ante dicha jurisdicción.
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Después de la expedición del Auto 389 de 2021 y que se encontraban en trámite al expedir el Auto 1942 de 2023 y, en esa sede judicial, se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión.
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Finalmente, las reglas aplican para las demandas que se iniciaron o se inicien hasta 6 meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 que realizará el Consejo Superior de la Judicatura.
Reglas de transición
Agotamiento previo de recursos
Esta obligación no aplica para las acciones de nulidad y restablecimiento de derecho dirigidas contra la ADRES -antes Fosyga-, pues en el procedimiento administrativo especial de recobros contra dicha entidad únicamente se regula un mecanismo de objeción, el cual es potestativo. Las decisiones de la ADRES son definitivas. En esa medida, las autoridades judiciales no deben exigir a los demandantes el agotamiento del anterior procedimiento u otro adicional como requisito para la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho.
Conciliación extrajudicial
Este requisito no será exigible y como consecuencia los jueces no deben inadmitir o rechazar las demandas por la falta del referido presupuesto.
En los casos en los que las entidades demandantes de forma potestativa hubieran intentado una conciliación previa para acudir al juez laboral, esta podrá ser tenida en consideración por los jueces contenciosos al analizar los presupuestos de la correspondiente acción; sin embargo, las falencias que la misma pueda presentar, en ningún caso acarrearán una obstaculización del derecho de acción.
En los casos en que exista un acuerdo conciliatorio previo entre las partes el juez administrativo deberá valorarlo en garantía de los efectos de la cosa juzgada de la conciliación extrajudicial y el principio de seguridad jurídica.
Sin perjuicio de la no obligatoriedad de este requisito, el juez administrativo, conforme al contenido del artículo 180 de CPACA, en desarrollo de la audiencia inicial deberá invitar a las partes a conciliar.
Caducidad del medio de control
Para los efectos de las presentes reglas, los jueces administrativos al deberán valorar la diligencia del demandante contabilizando en cada caso concreto el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social.
Medidas de publicidad
Las reglas de transición descritas deberán ser publicadas en la página web y en las redes sociales de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura por el término de un (1) mes. La Corte dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente se encuentran activas; (ii) los patrimonios autónomos de remanentes de las EPS liquidadas, y (iii) todos los jueces de la República. Asimismo, el Consejo Superior de la Judicatura deberá socializar las reglas de transición entre los jueces por el lapso de 6 meses.
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En el asunto de la referencia se presentó un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Cali, de acuerdo con los presupuestos analizados. Para resolver lo anterior, la Sala Plena reiterará el Auto 389 de 2021, según el cual las controversias en las que una EPS demande a la ADRES con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud excluidas del extinto POS (hoy PBS), son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad a lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA.
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Así las cosas, la Corte, en atención a lo dispuesto en el Auto 389 de 2021 remitirá el expediente CJU-2679 al Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali para que continue con el presente trámite y verifique/determine la aplicación al caso concreto de las reglas de transición establecidas en el Auto 1942 de 2023. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al juez civil involucrado en el conflicto y a los sujetos procesales e interesados.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones presentado entre el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Cali, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por Emssanar ESS contra la Nación Ministerio de Salud y Protección Social Fosyga e identificada con el radicado 76001-3333-011-2014-00072-00.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-2679 al Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados dentro del trámite judicial y al Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Cali.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo 01CuadernoOnceAdministrativoCali.pdf, folio 60.
[2] Expediente digital, archivo 01CuadernoOnceAdministrativoCali.pdf, folios 2 a 11.
[3] Expediente digital, archivo 01CuadernoOnceAdministrativoCali.pdf, folios 61 a 65.
[4] Expediente digital, archivo 05AutoConflictoJurisdiccion201400514.pdf.
[5] Expediente digital, archivo 03CJU-2679 Constancia de Reparto.pdf.
[6] Auto 155 de 2019. Respecto al factor subjetivo, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. De otra parte, en lo referente al factor objetivo, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). Finalmente, sobre el factor normativo, se entiende que no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[7] Autos 682 de 2021 y 135 de 2022, entre otros.
[8] 1 de agosto de 2017.
[9] El Auto 1942 de 2023 precisó que el procedimiento especial que se adelanta ante la ADRES consagra un mecanismo de réplica frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma entidad. En concreto, el artículo 56 de la Resolución 1885 de 2018 determina que en el procedimiento administrativo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES. Se evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de forma similar desde el año 2006; teniendo en cuenta que aún no existía la ADRES, las demandas se dirigían generalmente frente al Ministerio de Salud.
[10] Ver el CJU-2854.
[11] Por ejemplo, el Fidufosyga y el Consorcio SAYP.
[12] Cfr. Resoluciones 2933 de 2006, 458 de 2013, 5395 de 2013, 1328 de 2016.
[13] El presente resumen tiene una finalidad meramente informativa y no sustituye los contenidos del Auto 1942 de 2023.
