Auto nº 2467/23 de Corte Constitucional, 11 de Octubre de 2023
| Ponente | José Fernando Reyes Cuartas |
| Fecha de Resolución | 11 de Octubre de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-3884 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2467 DE 2023
Expediente: CJU-3884
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección B
Magistrado ponente:
José Fernando Reyes Cuartas
Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:
AUTO
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El 1 de febrero, 13 de agosto y 19 de diciembre de 2008, la apoderada judicial de la EPS SALUD TOTAL instauró el medio de control de reparación directa en contra de la Nación Ministerio de la Protección Social Consorcio FIDUFOSYGA 2005, por los daños antijurídicos que les fue causados, por el no pago de las actividades, intervenciones, medicamentos y servicios NO POS suministrados por la entidad, dando cumplimiento a los fallos que han resuelto acciones de tutela[1]. En consecuencia, a través de la Sentencia del 30 de mayo de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección B accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda[2].
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El 24 de junio de 2013, el Ministerio de Salud y Protección Social a través de apoderada judicial presentó recurso de apelación en contra de la providencia del 30 de mayo del mismo año[3]. Por su parte, el 8 de julio la EPS SALUD TOTAL interpuso recurso de apelación adhesiva al recurso presentado por la entidad demandada, el 8 de julio siguiente[4]. Por tal motivo, el 31 de octubre de 2013 el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección C, admitió los recursos de apelación interpuestos por las partes[5].
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Mediante providencia del 6 de septiembre de 2021[6], el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección C, declaró la nulidad de todo lo actuado desde los autos del 22 de mayo y 19 de junio de 2008[7] (proceso 2008-0035), 30 de octubre de 2008[8] (proceso 2008-0402) y del 10 de junio de 2009[9] (proceso 2008-0758) por falta de jurisdicción, toda vez que a criterio de la autoridad judicial, la Jurisdicción Administrativa no conoce de controversias por el recobro de prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS). En consecuencia, a través de oficio Nro. DEV-2022-0355-GW del 10 de febrero de 2022, se remitió el expediente a la oficina de reparto de los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá[10].
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Por reparto el 28 de junio de 2022, el asunto le correspondió al Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá[11]. Por Auto del 14 de marzo de 2023, esta autoridad judicial propuso un conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el asunto ante la Corte Constitucional[12]. El juez laboral señaló que, en aplicación a lo dicho por la Corte en el Auto 389 de 2021, la controversia no debía ser dirimida por la jurisdicción ordinaria laboral, y en su lugar, el juez administrativo es quien debe asumir el conocimiento de la demanda promovida por la EPS SALUD TOTAL en contra de la Nación Ministerio de Salud y Consorcio Fidufosyga 2005. Asimismo, hizo referencia a lo señalado por el artículo 104 del CPACA, el cual señala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta instituida para conocer, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa, pretensiones que ya no obedecen a la prestación de un servicio si no a los perjuicios presuntamente ocasionados ante su falta de pago o financiación.
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Una vez recibido el asunto en la Corte Constitucional, el expediente de la referencia le fue repartido al magistrado sustanciador el 25 de julio de 2023 y remitido al despacho el 28 de julio siguiente[13].
Competencia
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De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha advertido que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo; tal y como han sido definidos de manera reiterada por este tribunal[14]. En el caso de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos.
Presupuesto subjetivo
El conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá), y otra que hace parte de la jurisdicción contencioso-administrativa (Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección B).
Presupuesto objetivo
Se verificó la existencia de una demanda de reparación directa promovida por la EPS SALUD TOTAL en contra de la Nación Ministerio de la Protección Social Consorcio FIDUFOSYGA 2005.
Presupuesto normativo
Las autoridades judiciales enunciaron los fundamentales de índole legal en lo que soportaron cada una de sus posiciones. El Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá fundamentó su postura en el Auto 389 de 2021 y al artículo 104 del CPACA. Por su parte, la Jurisdicción Contencioso Administrativo hizo referencia a los artículos 5 y 12 del Código Procesal del Trabajo y Seguridad Social.
Criterios para determinar a qué jurisdicción le corresponde resolver las controversias relacionadas con recobros en materia de salud. Reiteración del Auto 389 de 2021
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Mediante el Auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporación determinó que el conocimiento de las controversias sobre los recobros a la ADRES por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
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La Corte además explicó que este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
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En concreto, dispuso la siguiente regla de decisión:
El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
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Ahora bien, cabe precisar que el precedente del Auto 389 de 2021 ha sido aplicado incluso a los procesos iniciados en contra del Ministerio de Salud y Protección Social[15] y/o diferentes consorcios y fiduciarias encargadas inicialmente del trámite de los recobros. Esto es posible porque: (i) conforme al artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita a ese Ministerio y los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, le transfirieron el deber de ejercer la defensa en los procesos judiciales, así como ejercer los derechos y asumir las obligaciones que con anterioridad había adquirido la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fosyga y (ii) el proceso administrativo que se adelantaba para el reconocimiento de los recobros antes de la entrada de funcionamiento de la ADRES[16] se puede equiparar en gran medida al que se adelanta actualmente[17]. Verbigracia, el Auto 389 de 2021 precisó que el procedimiento especial que seguido ante esta última entidad consagra un mecanismo de objeción frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma administradora. En concreto, el artículo 56 de la Resolución 1885 de 2018 determina que en el procedimiento administrativo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES[18].
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Al verificar el procedimiento de recobros estipulado antes de que la ADRES asumiría dicha función, se observa que la solicitud de recobro ante el Fosyga debía presentarse a través de la dependencia de correo y radicación del Ministerio de la Protección Social. Dicha cartera ministerial o la entidad que se definía para tal efecto (consorcios, fiduciarias[19]), adelantaba el estudio de la solicitud de recobro e informaba a la entidad reclamante el resultado del mismo. La comunicación del resultado de la auditoria efectuada podía ser igualmente objetada por la entidad recobrante acudiendo ante quien emitió dicha comunicación para que confirmara o modificara su decisión inicial. De tal forma, se evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de forma similar desde el año 2006[20]. Dado que aún no existía la ADRES, las demandas se dirigían generalmente frente al Ministerio de Salud y/o los diferentes consorcios y/o entidades encargadas de la administración fiduciaria del Fosyga, lo que no obsta para que se pueda reiterar en estos casos metodología y la regla del Auto 389 de 2021.
Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del Auto 1942 de 2023
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En el Auto 1942 de 2023, la Sala Plena se pronunció frente a las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia introducido mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la jurisdicción competente para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS.
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Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales eran conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de manera que en general las entidades demandantes no tenían la carga de agotar los requisitos de procedibilidad (recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) ni de presentar la demanda dentro del término de caducidad de acuerdo con las normas del CPACA. Sin embargo, tras el cambio de jurisdicción, se enfrentaron a la imposibilidad de cumplir dichos presupuestos. Las referidas reglas de transición diseñadas con el objetivo de salvaguardar el derecho a la administración de justicia de las entidades recobrantes se resumen así[21]:
Universo de casos a los que aplican las reglas de transición
Procesos en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral en dos lapsos:
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Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y que, producto del cambio jurisprudencial se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, a la expedición del Auto 1942 de 2023, habían sido rechazadas o inadmitidas por una autoridad judicial de dicha jurisdicción.
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Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al expedir el Auto 1942 de 2023 y que, producto del cambio jurisprudencial, serán remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta 6 meses después de la expedición del Auto 1942 de 2023 [proferido el 23 de agosto de 2023] y, en esa sede judicial, se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) y del término de caducidad.
Demandas promovidas ante la jurisdicción contencioso administrativa en tres momentos:
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Después de la expedición del Auto 389 de 2021, inadmitidas o rechazadas a la expedición del Auto 1942 de 2021 por no acreditar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad para acudir ante dicha jurisdicción.
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Después de la expedición del Auto 389 de 2021 y que se encontraban en trámite al expedir el Auto 1942 de 2023 y, en esa sede judicial se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión.
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Finalmente, las reglas aplican para las demandas que se iniciaron o se inicien hasta 6 meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 que realizará el Consejo Superior de la Judicatura.
Reglas de transición
Agotamiento previo de recursos
Esta obligación no aplica para las acciones de nulidad y restablecimiento de derecho dirigidas contra la Adres -antes Fosyga-, pues en el procedimiento administrativo especial de recobros contra dicha entidad únicamente se regula un mecanismo de objeción, el cual es potestativo. Las decisiones de la ADRES son definitivas. En esa medida, las autoridades judiciales no deben exigir a los demandantes el agotamiento del anterior procedimiento u otro adicional como requisito para la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho.
Conciliación extrajudicial
Este requisito no será exigible y como consecuencia los jueces no deben inadmitir o rechazar las demandas por la falta del referido presupuesto.
En los casos en los que las entidades demandantes de forma potestativa hubieran intentado una conciliación previa para acudir al juez laboral, esta podrá ser tenida en consideración por los jueces contenciosos al analizar los presupuestos de la correspondiente acción; sin embargo, las falencias que la misma pueda presentar, en ningún caso acarrearán una obstaculización del derecho de acción.
En los casos en que exista un acuerdo conciliatorio previo entre las partes el juez administrativo deberá valorarlo en garantía de los efectos de la cosa juzgada de la conciliación extrajudicial y el principio de seguridad jurídica.
Sin perjuicio de la no obligatoriedad de este requisito, el juez administrativo, conforme al contenido del artículo 180 de CPACA, en desarrollo de la audiencia inicial deberá invitar a las partes a conciliar.
Caducidad del medio de control
Para los efectos de las presentes reglas, los jueces administrativos al deberán valorar la diligencia del demandante contabilizando en cada caso concreto el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social.
Medidas de publicidad
Las reglas de transición descritas deberán ser publicadas en la página web y en las redes sociales de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura por el término de un (1) mes. La Corte dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente se encuentran activas; (ii) los patrimonios autónomos de remanentes de las EPS liquidadas, y (iii) todos los jueces de la República. Asimismo, el Consejo Superior de la Judicatura deberá socializar las reglas de transición entre los jueces por el lapso de 6 meses.
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En el asunto de la referencia se presentó un conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección B, de acuerdo con los presupuestos analizados. Para resolver lo anterior, la Sala Plena reiterará el Auto 389 de 2021, según el cual las controversias en las que una EPS demande a la ADRES con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud excluidas del extinto POS (hoy PBS), son competencia de la jurisdicción contencioso administrativa de conformidad a lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
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Así las cosas, la Corte, en atención a lo dispuesto en los Auto 389 de 2021 remitirá el expediente CJU-3884 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, Subsección B para que continúe con el presente trámite y verifique/determine la aplicación al caso concreto de las reglas de transición establecidas en el Auto 1942 de 2023. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al juez laboral involucrado en el conflicto y a los sujetos procesales e interesados.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección B, y DECLARAR que el el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección B es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por la EPS SALUD TOTAL en contra de la Nación Ministerio de la Protección Social Consorcio FIDUFOSYGA 2005.
Segundo: REMITIR el expediente CJU-3884 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección B, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Las tres (3) demandas corresponden a los procesos con radicados: 1). 2008-0035 2). 2008-0402 y 3). 2008-758. Los procesos 2008-0035 y 2008-0758 fueron acumulados al proceso 2008-0402.
[2] Expediente digital. Carpeta 01PrimeraInstancia. Archivo 01Principal1.pdf. Folios 1 al 150.
[3] Ibídem. Folios 155 al 171.
[4] Ibídem. Folios 181 al 199.
[5] Ibídem. Folios 257 y 258.
[6] Expediente digital. Carpeta 01PrimeraInstancia. Archivo 02Principal2.pdf. Folios 31 al 33.
[7] Auto que admitió la demanda del proceso 2008-0035.
[8] Auto que admitió la demanda del proceso 2008-0402.
[9] Auto que admitió la adición de la demanda en el proceso 2008-0758.
[10] Expediente digital. Carpeta 01PrimeraInstancia. Archivo 02Principal2.pdf. Folios 35 y 36.
[11] Expediente digital. Carpeta 01PrimeraInstancia. Archivo 07Secuencia.pdf.
[12] Expediente digital. Carpeta 01PrimeraInstancia. Archivo 09DeclaraFaltaJurisdicciónyCompetencia.pdf.
[13] Expediente digital. Carpeta CJU0003884 CC. Archivo 03CJU-3884 Constancia de Reparto.pdf.
[14] Auto 155 de 2019. Respecto al factor subjetivo, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. De otra parte, en lo referente al factor objetivo, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). Finalmente, sobre el factor normativo, se entiende que no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[15] Autos 682 de 2021 y 135 de 2022, entre otros.
[16] 1 de agosto de 2017.
[17] El Auto 1942 de 2023 precisó que el procedimiento especial que se adelanta ante la ADRES consagra un mecanismo de réplica frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma entidad. En concreto, el artículo 56 de la Resolución 1885 de 2018 determina que en el procedimiento administrativo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES. Se evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de forma similar desde el año 2006; teniendo en cuenta que aún no existía la ADRES, las demandas se dirigían generalmente frente al Ministerio de Salud.
[18] Ver el CJU-2854.
[19] Por ejemplo, el Fidufosyga y el Consorcio SAYP.
[20] Cfr. Resoluciones 2933 de 2006, 458 de 2013, 5395 de 2013, 1328 de 2016.
[21] El presente resumen tiene una finalidad meramente informativa y no sustituye los contenidos del Auto 1942 de 2023.
