Auto nº 2575/23 de Corte Constitucional, 18 de Octubre de 2023

1. La Entidad Promotora de Salud Sanitas EPS S.A.S (en adelante, “Sanitas EPS”) instauró, a través del medio de control de reparación directa, demanda en contra de la Nación (Ministerio de Salud y Protección Social)[1], en aras de reclamar el pago de $ 389.213.446 por perjuicios materiales y daño emergente, por la falta de reconocimiento y pago de 363 recobros correspondientes a la cobertura y suministro de medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (en adelante, “POS”), hoy Plan de Beneficios en Salud (en adelante, “PBS”), y de $ 38.921.344 por concepto de indemnización del 10% por gastos administrativos de recobros[2].

2. En la demanda, Sanitas EPS afirmó que las sumas de dinero pretendidas las asumió en cumplimiento de fallos de tutela y/o autorizaciones emitidas por el entonces Comité Técnico Científico (en adelante, “CTC”), las cuales fueron reclamadas a través del procedimiento administrativo especial de recobros ante el Ministerio de Salud y Protección Social, representado por el consorcio administrador del FOSYGA[3], entidad que decidió negar el pago mediante la imposición de glosas y la devolución de las solicitudes de recobro por diferentes causales.

3. El 9 de junio de 2015, el Juzgado 38 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y remitió el asunto a los jueces laborales del circuito de la misma ciudad. En su criterio, la competencia para estos asuntos recae en la Jurisdicción Ordinaria, por tratarse de una controversia supeditada al Sistema de Seguridad Social Integral, conforme con pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura y lo dispuesto en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CPTSS”)[4].

4. El 3 de agosto de 2015, el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá admitió la demanda. Sin embargo, a partir de una solicitud interpuesta por el apoderado de la ADRES, el 20 de octubre de 2022 declaró la nulidad del auto que dio curso a esta actuación, declaró su falta de jurisdicción para seguir conociendo del asunto, suscitó un conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a este tribunal. Sobre el particular, afirmó que, en virtud del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, “CPACA”) y el auto 389 de 2021 de esta corporación, es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competente para conocer de las demandas en las que se reproche las actuaciones de la ADRES, tal como sucede en este asunto[5].

5. El 27 de octubre de 2022, la Secretaría General de esta corporación radicó el expediente. Luego, el 2 de mayo de 2023, la Sala Plena le asignó su conocimiento al despacho del magistrado sustanciador y tres días después lo remitió para su sustanciación[6].

6. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

7. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[7].

8. Esta Corte ha considerado de manera reiterada que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[8]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[9]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[10]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[11].

9. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del auto 389 de 2021[12]. En el auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporación resolvió un conflicto entre jurisdicciones relacionado con una demanda instaurada por Sanitas EPS contra la ADRES, que pretendía el reconocimiento y pago de las sumas de dinero asumidas por la EPS para atender la cobertura de servicios, procedimientos e insumos no incorporados en el POS[13]. En dicha oportunidad, esta corporación concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente del asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA.

10. En criterio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros a la ADRES no corresponden a las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, puesto que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En concreto, se advirtió que estos litigios únicamente aluden a controversias entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud relativos a la financiación de servicios ya prestados, por lo que no implican la existencia de ningún tipo de conflicto entre afiliados, beneficiarios, usuarios, ni empleadores. En este orden de ideas, para la Sala Plena, el trámite de recobro constituye un verdadero procedimiento administrativo, el cual culmina con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de una obligación y, en consecuencia, es necesario acudir a la aplicación del numeral 1° del artículo 104 del CPACA, para efectos de definir la autoridad judicial que debe asumir la competencia del asunto.

11. Ahora bien, cabe precisar que el precedente del auto 389 de 2021 ha sido aplicado incluso a los procesos iniciados en contra del Ministerio de Salud y Protección Social[14] y/o diferentes consorcios y fiduciarias encargadas inicialmente del trámite de los recobros. Esto es posible porque: (i) conforme al artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita a ese Ministerio y los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, le transfirieron el deber de ejercer la defensa en los procesos judiciales, así como ejercer los derechos y asumir las obligaciones que con anterioridad había adquirido la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fosyga y (ii) el proceso administrativo que se adelantaba para el reconocimiento de los recobros antes de la entrada de funcionamiento de la ADRES[15] se puede equiparar en gran medida al que se adelanta actualmente[16].

12. Verbigracia, el auto 389 de 2021 precisó que el procedimiento especial que seguido ante esta última entidad consagra un mecanismo de objeción frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma administradora. En concreto, el artículo 56 de la Resolución 1885 de 2018 determina que en el procedimiento administrativo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES.

13. Al verificar el procedimiento de recobros estipulado antes de que la ADRES asumiría dicha función, se observa que la solicitud de recobro ante el Fosyga debía presentarse a través de la dependencia de correo y radicación del Ministerio de la Protección Social. Dicha cartera ministerial o la entidad que se definía para tal efecto (consorcios, fiduciarias), adelantaba el estudio de la solicitud de recobro e informaba a la entidad reclamante el resultado del mismo. La comunicación del resultado de la auditoria efectuada podía ser igualmente objetada por la entidad recobrante acudiendo ante quien emitió dicha comunicación para que confirmara o modificara su decisión inicial. De tal forma, se evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de forma similar desde el año 2006[17]. Dado que aún no existía la ADRES, las demandas se dirigían generalmente frente al Ministerio de Salud y/o los diferentes consorcios y/o entidades encargadas de la administración fiduciaria del Fosyga, lo que no obsta para que se pueda reiterar en estos casos metodología y la regla del auto 389 de 2021[18].

14. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del auto 1942 de 2023. A partir de un oficio del Consejo Superior de la Judicatura remitido a esta corporación, en el que se expusieron las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia en el auto 389 de 2021, respecto de la posición que con anterioridad en este mismo tipo de asuntos venía sosteniendo la Sala Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Plena de este tribunal profirió el auto 1942 de 2023, en el cual, con carácter excepcional, se establecen unas reglas de transición para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la competencia que le asiste a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS, para “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición[19]:

    Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023

    Demandas a las que se aplican las reglas de transición[20]:

    Demandas que se encontraban en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y, que:

    (a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión.

    (b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y, como consecuencia del cambio de precedente, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este último auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

    Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:

    (c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.

    (d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

    (e) Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto.

    Reglas de transición a aplicar[21]:

    1. Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.

    2. Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA.

    3. Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.

15. Por último, se advierte que las reglas de transición citadas son aplicables a las demandas relacionadas con recobros de servicios de salud en los que el extremo pasivo sea integrado por el Ministerio de Salud y Protección Social y/o los consorcios que administraron en su momento, los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA[22].

16. Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 38 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, autoridades que hacen parte de distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda instaurada por Sanitas EPS en contra de la ADRES, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de 363 solicitudes de recobros (presupuesto objetivo). Por último, (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 104 del CPACA y 2.4 del CPTSS, el auto 389 de 2021de la Corte Constitucional y pronunciamientos de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (presupuesto normativo).

17. Superado el anterior estudio, la Sala Plena advierte que, para la fecha de presentación de la demanda que originó el presente conflicto, el procedimiento de recobros debía surtirse ante el Ministerio de Salud y Protección Social (Fondo de Solidaridad y Garantía, FOSYGA). Sin embargo, tal como se advirtió, ese procedimiento guardaba cierta similitud con el trámite de recobros establecido de forma subsiguiente ante la ADRES, por lo que, en el caso concreto, esto no afecta la aplicación de la regla del auto 389 de 2021, ya que la ADRES fue vinculada en el trámite del asunto.

18. En virtud de la anterior precisión y a partir de la aplicación de las reglas del auto en cita y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda instaurada por Sanitas EPS en contra de la Nación (Ministerio de Salud y Protección Social), ya que se pretende el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro.

19. Por ende, la Sala Plena concluye que el juez competente es el Juzgado 38 Administrativo del Circuito de Bogotá, y le remitirá el presente asunto para que, de forma inmediata, de trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023.

20. Regla de la decisión. “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA, en tanto se cuestiona por la EPS un acto administrativo proferido por la ADRES, que no corresponde a las controversias previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social. Por el contrario, se trata de un litigio presentado exclusivamente entre entidades administradoras y relativo a la financiación de servicios ya prestados, que no implica debatir sobre el reconocimiento de prestaciones ni a favor ni a cargo de usuarios, afiliados, beneficiarios, ni empleadores”[23].

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,