Auto nº 2445/23 de Corte Constitucional, 11 de Octubre de 2023

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 18 de abril de 2022, la Universidad de Antioquia (en adelante “la Universidad”) formuló “demanda ejecutiva” contra la sociedad Niquelados Colombianos S.A. (en adelante “N. S.A.”), de conformidad con lo previsto en los artículos 1608 del Código Civil[1], 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[2], y 422 del Código General del Proceso[3].

2. En concreto, solicitó que se “Se libre mandamiento de pago en contra de la sociedad NIQUELADOS COLOMBIANOS S.A. y en favor de la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA por las siguientes sumas de dinero: 1.1 Por la cuota 01 la suma de CINCUENTA MILLONES DE PESOS ($50.000.000) por capital más los intereses de mora causados sobre dicha suma a la máxima tasa legal mercantil desde el día 02 de septiembre de 2019” correspondientes al valor reconocido en el acta de liquidación bilateral del contrato 165-2011[4]. Este contrato de explotación comercial[5] fue suscrito el 12 de diciembre de 2011[6], entre ambas entidades, con el fin de permitir a la demandada la explotación mercantil de la licencia de “(…) uso del equipo y los procedimientos con los cuales se pondrá en marcha y operará la planta para la prestación de servicios de Nitruración por P. y Recubrimientos por pulverización catódica y/o dúplex (nitruración + recubrimientos por pulverización catódica)”.

3. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo El 25 de abril de 2022, el Juzgado Doce Administrativo Oral de Medellín rechazó el conocimiento de la demanda promovida por la Universidad contra N.S., porque al tenor del artículo 93 de la Ley 30 de 1992, las universidades públicas son entidades públicas con un régimen de contratación especial, esto es el derecho privado. Por lo anterior, la controversia sobre el contrato objeto de la litis debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, lo que implica, a juicio de esa autoridad, que se excluye la competencia del juez contencioso administrativo, el cual solo se encuentra facultado para actuar en los términos de los artículos 104 y 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA).

4. Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. El 16 de noviembre de 2022, el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Oralidad de Medellín rechazó el trámite del proceso, propuso un conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para lo de su competencia. Argumentó que el conocimiento de la demanda promovida por la Universidad correspondía a los jueces de lo contencioso administrativo, por ser aquella una entidad pública y considerando los términos del artículo 104 del CPACA. Expuso que el numeral 6º de esta norma establece que los jueces administrativos conocerán de las controversias ejecutivas derivadas de los contratos suscritos por entidades públicas, con independencia del tipo de contrato y del régimen contractual aplicable, como lo es el derecho privado respecto de los contratos celebrados por las universidades públicas[7].

El caso cumple con los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

5. La Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos del Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones.

   (i) Presupuesto subjetivo. Existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones que niegan ser competentes para asumir su conocimiento. Por un lado, una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil (Juzgado Séptimo Civil Municipal de Medellín). Por otra, una autoridad que conforma la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Doce Administrativo Oral de Medellín)

   (ii) Presupuesto objetivo. La Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial activa sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, la Universidad promovió una demanda ejecutiva en contra de N.S., con el fin de obtener el pago de una suma de dinero reconocida en la liquidación de un contrato de explotación comercial suscrito entre las partes.

   (iii) Presupuesto normativo. La Sala considera que ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal para sustentar sus posturas en cuanto a rechazar la competencia para conocer del asunto. De un lado, el Juzgado Doce Administrativo Oral de Medellín señaló que la competencia para tramitar el proceso es de los jueces ordinarios civiles en la medida que, de conformidad con la Ley 30 de 1992, a las universidades públicas, como lo es la demandante, les aplica un régimen de contratación especial, el cual se sujeta al derecho privado. Por otro lado, el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Oralidad de la misma ciudad, rechazó la competencia comoquiera que al tenor del artículo 104 del CPACA, las controversias judiciales que se originen en contratos suscritos por entidades públicas, como la entidad demandante, son del resorte de los jueces administrativos, con independencia del régimen jurídico que se aplique al contrato en cuestión.

   Asunto objeto de decisión y metodología

6. Advertida la configuración del conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Doce Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Oralidad de la misma ciudad. Para este propósito, (i) expondrá el régimen jurídico de los contratos celebrados por la Universidad de Antioquia; (ii) la competencia de las jurisdicciones de lo contencioso administrativo y ordinaria, en su especialidad civil, en materia de procesos ejecutivos derivados de contratos; y (iii) resolverá el caso concreto.

   Naturaleza jurídica y régimen de contratación de la Universidad de Antioquia

7. Las universidades públicas son entes autónomos con régimen especial de contratación. Conforme al artículo 57 de la Ley 30 de 1992, “[l]as universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo”. Dicha norma establece que los entes universitarios autónomos tienen “[p]ersonería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden”. Por lo demás, la disposición prevé que tales entidades cuentan con un régimen especial que comprende, entre otros, el régimen de contratación. Al respecto, el artículo 93 ibidem dispone que, “[s]alvo las excepciones consagradas en la presente ley, los contratos que para el cumplimiento de sus funciones celebren las universidades estatales u oficiales, se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos”.

8. La Universidad de Antioquia es una universidad pública con régimen de contratación especial. Según el artículo 1º del Acuerdo 1 de 1994 “por el cual se expide el Estatuto General de la Universidad de Antioquia”, esta es “una institución estatal del orden departamental, que desarrolla el servicio público de la Educación Superior, creada por la Ley LXXI del 4 de diciembre de 1878 del Estado Soberano de Antioquia, organizada como un Ente Universitario Autónomo con régimen especial, vinculada al Ministerio de Educación Nacional en lo atinente a las políticas y a la planeación del sector educativo y al Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología; goza de personería jurídica, autonomías académica, administrativa, financiera y presupuestal, y gobierno, rentas y patrimonio propios e independientes; se rige por la Constitución Política, la Ley 30 de 1992, las demás disposiciones que le sean aplicables de acuerdo con su régimen especial, y las normas internas dictadas en ejercicio de su autonomía”.

9. En ejercicio de dicha autonomía, la Universidad expidió su manual de contratación, mediante el Acuerdo Superior 419 del 29 de abril de 2014. De conformidad con el artículo 5º ibidem: “[l]os contratos y convenios que suscriba la Universidad de Antioquia, se regirán en general por el derecho privado con sujeción a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre los particulares y por las disposiciones contenidas en el presente Estatuto, en desarrollo de los principios de la autonomía universitaria y de la autonomía de la voluntad de las partes; sin perjuicio de la aplicación de normas especiales que regulen materias específicas (…)”.

   Las competencias asignadas a la jurisdicción ordinaria y a la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre procesos ejecutivos

10. Los artículos 15 del Código General del Proceso y 12 de la Ley 270 de 1996 disponen que le corresponde “a la jurisdicción ordinaria, “el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”. En esa línea, el artículo 422 de la Ley 1564 de 2012 establece que pueden demandarse ejecutivamente “las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción”.

11. Por su parte, el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011 dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce únicamente de los procesos ejecutivos derivados de (i) las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esa jurisdicción, (ii) los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública y (iii) los originados en los contratos celebrados por una entidad pública. Asimismo, el numeral 3º del artículo 297 de la misma ley dispone que “prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”.

12. Sobre la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos en los que la obligación deriva de una relación contractual con una entidad del Estado. Con fundamento en el marco normativo precedente, la Corte Constitucional dispuso, mediante el Auto 403 de 2021[8], que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia para conocer procesos ejecutivos derivados de facturas en los eventos en que la obligación tiene origen en una relación contractual estatal. Conforme a lo expuesto, la Sala fijó como regla de decisión que: “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”. De allí que en los casos en los cuales no se presente una relación de carácter contractual con una entidad pública de la cual derivar el título ejecutivo, se activará la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria en materia de procesos ejecutivos, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 15 del CGP.

13. Sobre la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer controversias judiciales de universidades públicas con régimen jurídico especial. El Consejo de Estado ha afirmado que “[l]a circunstancia según la cual la Ley 30 de 1992 ha dispuesto que los contratos que celebren las universidades estatales u oficiales se regirán por las normas del derecho privado, no significa que el juez del contrato haya dejado de pertenecer a la jurisdicción administrativa para atribuirle esa función a la justicia ordinaria civil". Para el máximo tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo razonar así sería producir una conclusión inadecuada en el ordenamiento jurídico, bajo una interpretación mecánica y formal que conduciría a asociar todo elemento privado a la justicia ordinaria y a la administrativa únicamente la aplicación de la normatividad pública.

14. En criterio de esa corporación, en la actualidad dicha interpretación no corresponde con una lectura sistemática del ordenamiento jurídico dado que, por ejemplo, la remisión que hacen “las normas públicas contractuales a preceptos del derecho privado no tienen por este solo hecho la capacidad para alterar la naturaleza pública de los negocios que celebren las entidades estatales, sino que es una respuesta a los requerimientos y necesidades del mundo contemporáneo.”[9]. En consecuencia, la interpretación acorde con el orden constitucional y legal es aquella que centra su atención en la función administrativa que desarrollan las universidades estatales u oficiales al contratar, para luego deducir que el juez del contrato corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con los numerales 2º y 6º del artículo 104 del CPACA.

15. En conclusión, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos con regímenes jurídicos especiales y de los procesos de ejecución o cumplimiento en razón de estos, que celebren las universidades estatales u oficiales, es el de la jurisdicción contencioso administrativa. Lo anterior porque: (i) el numeral segundo del artículo 104 del CPACA señala que la jurisdicción administrativa conocerá de los procesos judiciales relacionados con los contratos que suscriba una entidad pública, con independencia de cuál sea el régimen jurídico aplicable; y (ii) el numeral sexto prevé la asignación de competencia respecto de los procesos ejecutivos derivados de los contratos celebrados por entidades públicas.

16. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Juzgado Doce Administrativo Oral de Medellín es el competente para pronunciarse sobre el presente asunto, de conformidad con los numerales 2º y 6º del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y los precedentes previstos en los autos 403 y 1570 de 2022, por las razones que pasan a explicarse:

17. (i) La Universidad de Antioquia es una institución educativa pública con régimen de contratación especial, sin embargo, ello no significa que el juez del contrato haya dejado de pertenecer a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De conformidad con la Ley 30 de 1992 y con el Estatuto General de la Universidad de Antioquia, esta es una entidad pública que goza de amplia autonomía para fijar sus propias normas de contratación para el desarrollo de sus actividades contractuales. El artículo 93 de la Ley 30 de 1992 señala que los contratos que celebren las universidades estatales u oficiales para el desarrollo de sus funciones se regirán, salvo las excepciones contempladas en la misma ley,“ por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos”.

18. En desarrollo de esa norma y de la autonomía universitaria, la Universidad expidió el Acuerdo Superior 419 del 29 de abril de 2014, mediante el cual se adoptó el manual de contratación vigente en la Universidad de Antioquia, el cual, en su artículo 5º señala que los contratos y actuaciones que adelante la entidad se rigen “ (…) en general por el derecho privado con sujeción a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre los particulares y por las disposiciones contenidas en el presente Estatuto, en desarrollo de los principios de la autonomía universitaria y de la autonomía de la voluntad de las partes; sin perjuicio de la aplicación de normas especiales que regulen materias específicas (…)”.

19. Sin embargo, siguiendo el precedente del Consejo de Estado, con independencia del régimen jurídico especial de contratación que aquella adopte, los litigios originados con ocasión de un contrato celebrado por una entidad pública, como lo es la Universidad de Antioquia, incluido el trámite de un proceso ejecutivo, se mantienen bajo el conocimiento de la autoridad jurisdiccional competente para conocer las disputas contractuales surgidas por la presencia de una entidad tal. Se insiste que, en criterio del Consejo de Estado, “[l]a circunstancia según la cual la Ley 30 de 1992 ha dispuesto que los contratos que celebren las universidades estatales u oficiales se regirán por las normas del derecho privado, no significa que el juez del contrato haya dejado de pertenecer a la jurisdicción administrativa para atribuirle esa función a la justicia ordinaria civil”.

20. (ii) El ejecutante pretende el cumplimiento de una obligación derivada de una relación contractual de una entidad del Estado. En el presente caso, el proceso ejecutivo deriva de la actividad contractual adelantada por la Universidad en relación con NICOL S.A. Esto por cuanto la causa de la demanda es la ejecución del acta de liquidación de un contrato de explotación comercial, respecto de un procedimiento científico desarrollado por la demandante. Según señala esta, el acta de liquidación del contrato 165-11 incluye una obligación clara, expresa y exigible, entre ambas entidades, que fue desconocida por la ejecutada. Así las cosas, teniendo en cuenta las pretensiones señaladas por la demandante, el litigio tiene origen en un título ejecutivo derivado de un contrato suscrito con una entidad pública, esto es, la Universidad de Antioquia. En consecuencia, el título a ejecutar que propone la demandante no deriva únicamente de la obligación establecida en los artículos 1608 del Código Civil y 422 del Código General del Proceso, sino, principalmente, deriva de un contrato estatal, que junto con los demás actos que lo integran, en particular, el acta de liquidación bilateral, presta mérito ejecutivo y, por lo tanto, resulta susceptible de ser exigido su cumplimiento ante el juez de lo contencioso administrativo, de acuerdo con los artículos 297 y 104.6 del CPACA.

21. Regla de decisión. Cuando (i) se demanda la ejecución de títulos que prestan mérito ejecutivo, originados en un contrato celebrado por una universidad pública para el cumplimiento de sus funciones y (ii) con independencia de si su régimen de contratación es especial, y se le aplica el derecho privado, de conformidad con el artículo 93 de la Ley 30 de 1992 y el respectivo manual de contratación, (iii) la jurisdicción de lo contencioso administrativo será la competente para conocer el proceso, de conformidad con los artículos 297 y 104.6 del del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPCA.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,