Auto nº 2625/23 de Corte Constitucional, 18 de Octubre de 2023

presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022 y la totalidad del Decreto Ley 920 de 2023. El accionante sostuvo, en primer lugar, que las normas acusadas infringen los artículos 150.10 y 338 de la Constitución por cuanto, al otorgar facultades extraordinarias al presidente de la República para expedir un nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas y el procedimiento aplicable, incumplen la prohibición de atribuir dichas facultades para decretar impuestos y la reserva estricta de ley para imponer impuestos, tasas y contribuciones. Agregó que los gravámenes arancelarios del régimen de aduanas constituyen verdaderos impuestos que se cobran a las importaciones. Además, indicó que el régimen sancionatorio mencionado corresponde a razones de política fiscal o judicial a las que les aplica esa reserva estricta de ley.

2. En segundo lugar, manifestó que las disposiciones acusadas desconocen el artículo 150.10 de la Constitución porque las facultades extraordinarias que otorga incumplen la exigencia constitucional de precisión. A su juicio, se asignaron de manera general, sin la precisión exigible a las normas de derecho administrativo sancionatorio y la aplicación de los principios de legalidad y tipicidad.

3. En tercer lugar, adujo que el Decreto Ley 920 de 2023 viola los artículos 6°, 123, 150.10 y 338 de la Constitución. En su opinión, el presidente de la República carece de competencia para expedir esa normativa que regula el nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías, en materia de aduanas y el procedimiento para el efecto. Lo anterior, porque el otorgamiento de las facultades no cumplió con lo exigido en la Carta y el primer mandatario se extralimitó en sus funciones. Reiteró que los gravámenes arancelarios de aduana son impuestos y que su régimen sancionatorio no podía ser objeto de facultades extraordinarias. Señaló que este cargo es consecuencia de (i) que se compruebe la violación de la prohibición de otorgar facultades extraordinarias para decretar impuestos y su reserva estricta de ley y (ii) que se incumplió el requisito de precisión en el otorgamiento de esas facultades.

4. Inadmisión[1]. Mediante auto del 24 de agosto de 2023[2], la magistrada N.Á.C. inadmitió la demanda. Estimó que la argumentación presentada por el actor en varios capítulos de su demanda, en realidad presentaba un solo argumento de manera reiterada y circular en cuanto a que los gravámenes arancelarios son impuestos y que el sistema sancionatorio aduanero está sujeto a la reserva de ley en materia tributaria. Por esa razón, a juicio del demandante, la habilitación legal prevista en el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022 es inconstitucional, así como el Decreto Ley expedido como consecuencia.

5. Señaló que el cargo propuesto no era claro porque el argumento presentado no es comprensible al no existir un hilo conductor que lo sustente. Consideró que no eran claras las razones por las cuales el demandante manifestó que las disposiciones acusadas violan la Constitución. En especial, porque presentó el argumento de manera circular para justificar la censura, sin que se explique cómo el régimen de control arancelario y de mercancías cumple los elementos de un tributo. También, expresó que incumplió el requisito de certeza pues el reproche recayó sobre la conjetura de que las normas impugnadas versan sobre un asunto sometido a reserva de ley. Tampoco demostró la especificidad porque la acusación se planteó de manera general y no tuvo en cuenta las definiciones de tributo, ni demostró que el Decreto Ley 920 de 2023 contiene normas que imponen una contribución o tasa o crean un impuesto. Indicó que no cumplió el presupuesto de pertinencia porque el sustento del reproche fue un análisis de conveniencia sobre el carácter impositivo del régimen arancelario. Por último, expuso que estuvo ausente la suficiencia, pues los yerros identificados impiden que el cargo generara alguna duda sobre la constitucionalidad de los preceptos demandados.

6. El auto inadmisorio le indicó al actor que la corrección de la demanda implicaba por lo menos, lo siguiente: (i) «debe diferenciar con claridad cada uno de los cargos presentados y no justificar con un mismo argumento el supuesto desconocimiento de varias normas constitucionales»; (ii) «debe señalar de manera cierta cómo las normas que cuestiona imponen una contribución, fijan una tasa o crean un impuesto; y (iii) «debe explicar de manera específica como las normas que demanda desconocen la Constitución, en particular la reserva de ley contenida en los artículos 150 y 338».

7. S.. El actor presentó escrito de corrección de la demanda el 30 de agosto de 2023. Indicó que las normas acusadas pueden violar una o varias normas constitucionales y el concepto de la violación debe demostrarse para cada una de ellas. De igual manera, que un cargo contra una norma acusada puede corresponder a la violación de una o varias normas constitucionales ligadas con el cargo.

8. En relación con el primer cargo, indicó que no se pueden decretar facultades extraordinarias para decretar impuestos. Esta razón es la misma para sustentar el desconocimiento simultáneo de los artículos 150.10 y 338 de la Constitución, pues el primero establece la prohibición y el segundo define constitucionalmente los impuestos. El régimen de aduanas impone una contribución fiscal pues crea el impuesto de aduanas. Al respecto, refirió las Sentencias C-510 de 1992 y C-441 de 2021. El régimen y el procedimiento sancionatorios aduaneros son inherentes e inescindibles de dicha contribución fiscal[3]. Estimó que el segundo cargo no fue objetado y no le son aplicables los aspectos concretos a corregir que le fueron indicados en el auto inadmisorio, por lo cual, solicitó que se confirme que fue admitido. Asimismo, indicó que elimina unos acápites de la demanda inicial[4]. Explicó que el tercer cargo propuesto es consecuencia de la demostración de los dos primeros cargos.

9. Rechazo. La magistrada sustanciadora rechazó la demanda por auto del 18 de septiembre de 2023. Concluyó que las deficiencias identificadas en el auto admisorio persistieron. Indicó que, si bien es cierto que se puede sustentar la violación de varios artículos constitucionales en un mismo cargo, la corrección se limitó a reiterar el argumento según el cual el régimen sancionatorio y de decomiso aduanero es un asunto de política fiscal que tiene reserva de ley. Bajo ese entendido, manifestó que las razones que sustentaron esta premisa carecen de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Expuso que el actor no precisó cuáles son los hechos tributarios creados en el Decreto Ley 920 de 2023 y cómo, si estos existen, desconocieron el mandato de reserva legal previsto en los artículos 150 y 338 de la Constitución. Por otro lado, consideró que es insuficiente referir algunos precedentes judiciales, como lo hizo el demandante en la corrección, por cuanto resultaba necesario explicar cómo la jurisprudencia invocada en la demanda sustenta en forma concreta el cargo propuesto.

10. De otra parte, precisó que no es cierto que algunos de los cargos se entendieron admitidos, como lo alegó el accionante. A partir de la transcripción de la demanda, se advirtió que el cargo segundo expresamente se justificó en el mismo argumento circular dirigido a mostrar que el régimen sancionatorio y de aduanas es un asunto fiscal y no comercial, que está sometido a reserva estricta de ley. Manifestó que, pese a la pretensión de presentarlos como cargos separados, comparten la misma premisa y por eso en la etapa de inadmisión se le indicó al demandante que era indispensable diferenciar cada reproche. En particular, la violación del artículo 150.10 de la Constitución es la base del argumento circular del demandante. Concluyó que no hubo esfuerzo de parte del demandante en corregir los yerros de este cargo.

11. Recurso de súplica. El 25 de septiembre de 2023, dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo[5], el actor presentó recurso de súplica. Manifestó que el auto de rechazo se sustentó en argumentos arbitrarios y subjetivos y en una interpretación indebida de la demanda y su corrección. Además, incluyó causales de rechazo no previstas en la ley, lo cual violó el principio pro actione y su derecho fundamental al debido proceso. Insistió, por un lado, en que la corrección parcial cumplió con lo solicitado en el auto inadmisorio. Por otro lado, que lo solicitado en esa providencia no era predicable del segundo cargo, por lo cual este no fue objetado y no había lugar a corregirlo. Al respecto, agregó que el auto de rechazo no puede surtir nuevamente la etapa de inadmisión. Luego, describió los cambios que efectuó en el escrito de corrección y cómo cumplió lo requerido en el auto inadmisorio.

12. Asimismo, argumentó que el auto de rechazo se refirió a otras exigencias que no fueron advertidas en el auto de inadmisión. En particular, que el demandante no precisó cuál hecho tributario creó el Decreto Ley 920 de 2023 y cómo esto habría desconocido el mandato de reserva fiscal, ni explicó cómo la jurisprudencia de la Corte soporta la acusación constitucional.

Competencia

13. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver el presente recurso de súplica, de acuerdo con lo establecido en el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991.

    El recurso de súplica

14. El recurso de súplica es un mecanismo que atribuye a los demandantes de la acción pública de inconstitucionalidad, una oportunidad para controvertir la decisión de rechazo proferida en la fase de admisión, cuando consideran que la misma incurrió en un yerro, olvido o arbitrariedad[6]. En virtud del principio dispositivo, para que el recurso de súplica pueda examinarse de fondo, es imperativo que la parte demandante asuma la carga mínima de argumentación, en cuanto precisar los aspectos del auto de rechazo que considera equivocados.

15. Para que proceda el recurso de súplica se requiere que: (i) el recurrente sea la misma persona que formuló la demanda (legitimación); (ii) se haya presentado dentro de los tres días hábiles siguientes a la notificación de la decisión de rechazo (oportunidad)[7] y (iii) se expongan, de manera clara, coherente y suficiente, las razones por las que se considera que el auto de rechazo obedece a criterios equivocados, arbitrarios o caprichosos, bien porque se exigieron requisitos que no son propios de la fase de admisibilidad o se cumplieron satisfactoriamente los requerimientos fijados en el auto que inadmitió la demanda (carga argumentativa)[8]. En ese sentido, la Corte ha reiterado que el recurso de súplica no es una instancia para que la Sala Plena revise la aptitud de la demanda. Por el contrario, en este escenario se verifica si la decisión de rechazo de la acción de inconstitucionalidad incurrió en un yerro, olvido o arbitrariedad[9]. De ahí que deban desestimarse los recursos en los que el interesado: (i) pretende subsanar los cargos de forma tardía; (ii) se limita a reiterar los de la demanda o su subsanación, sin cuestionar la valoración que de estos hizo el despacho ponente o (iii) formula unos nuevos[10].

    Análisis de procedencia del recurso de revisión

16. La Sala Plena evaluará si el recurso de súplica presentado por H. de J.L.L. contra el auto del 18 de septiembre de 2023, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad con el radicado D-15453, cumple con los requisitos de procedencia:

    (i) Legitimación por activa. El promotor del recurso es el demandante. Por lo tanto, está acreditado este presupuesto.

    (ii) Oportunidad. El recurso se presentó oportunamente. El auto de rechazo fue notificado por medio de estado del 20 de septiembre de 2023 y el término de ejecutoria transcurrió los días 21, 22 y 25 del mismo mes y año[11]. Por su parte, el recurso se interpuso el 25 de septiembre hogaño, esto es, dentro del término de ejecutoria de la providencia.

    (iii) Carga argumentativa. La Sala estima que las razones expuestas por el accionante para sustentar el recurso de súplica cumplen los parámetros mínimos para proceder con su estudio de fondo. En otros términos, presentó argumentos de manera clara, coherente y suficiente dirigidos a cuestionar los motivos esgrimidos por la magistrada sustanciadora para rechazar la demanda. En particular, planteó cómo el escrito de corrección habría satisfecho lo requerido en el auto inadmisorio de la demanda y refirió el modo en el que cumplió lo exigido por el despacho sustanciador. En cuanto al segundo cargo, sustentó cómo se habría rechazado sin que se hubieran advertido en la inadmisión sus insuficiencias. Asimismo, argumentó la forma en que el auto de rechazo habría planteado yerros que no fueron identificados desde el auto inadmisorio, lo que a su juicio acreditaría que la providencia obedeció a un criterio arbitrario que lo privó de la posibilidad de subsanar dichas fallas. A juicio del recurrente estos defectos en el auto de rechazo conllevaron una interpretación indebida de la demanda y su corrección. Por lo tanto, la Sala Plena considera que este presupuesto está acreditado y analizará de fondo el recurso de súplica.

17. En concreto, la Sala Plena negará el recurso de súplica contra el auto de rechazo del 18 de septiembre de 2023 al no advertirse los yerros aducidos por el demandante. Para sustentar esta conclusión, el análisis se desarrollará en dos secciones. En la primera, resolverá si hubo una violación del derecho al debido proceso al exigirse en el auto de rechazo aspectos que no fueron advertidos en el auto inadmisorio. En la segunda, examinará si hubo una violación del principio pro actione por rechazar la demanda y su corrección pese a cumplirse con lo solicitado en el auto que inadmitió y por omitir el examen de aptitud del segundo cargo. Si bien el recurso de súplica contiene un tercer cuestionamiento, este se trata de una argumentación idéntica a la de aquellos que serán analizados integralmente en las dos secciones descritas.

    Inexistencia de violación del derecho al debido proceso: rechazo por aspectos advertidos en el auto inadmisorio

18. El recurrente refiere que el auto de rechazo impuso exigencias distintas a las que le fueron advertidas en el auto de inadmisión. En particular, que no se precisó cuál tributo creó el Decreto Ley 920 de 2023 y cómo esto habría desconocido el mandato de reserva fiscal, ni explicó cómo la jurisprudencia de la Corte soporta la acusación constitucional.

19. Sobre este punto, la Sala Plena no advierte ninguna arbitrariedad y, por el contrario, el trámite adelantado correspondió con el examen que debía efectuarse en la etapa de admisión de la demanda de inconstitucionalidad. Al respecto, es importante aclarar que la pretensión del demandante de limitarse a cumplir con lo solicitado en el párrafo 11 del auto inadmisorio para tener por subsanado el cargo carece de fundamento. Lo anterior, en primer lugar, porque lo solicitado en ese apartado de la providencia consistía en un mínimo que debía reunir la demanda para eventualmente cumplir con todos los presupuestos del cargo. En concreto, nótese cómo se le indicó que era necesario aclarar «el cuestionamiento formulado contra el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022 y la totalidad del Decreto Ley 920 de 2023 en por lo menos tres aspectos» (énfasis añadidos). Es decir, no eran las únicas exigencias por subsanarse sino aspectos mínimos para ser corregidos y formular un cargo apto.

20. En segundo lugar, además de lo dispuesto en el párrafo 11 del auto inadmisorio, esa providencia concluyó que el actor no presentó un cargo claro, cierto, específico, pertinente y suficiente. Así, los párrafos 7 a 10 explicaron cómo estos presupuestos del concepto de la violación fueron incumplidos por el actor y la subsanación requería entonces suplir estas deficiencias, lo cual no fue asumido por el actor en el escrito de corrección.

21. En tercer lugar, es por esa razón que el auto de rechazo insistió en que no se corrigió el cargo en el sentido de cumplir todos los requisitos del concepto de violación. Por todo lo anterior, se considera que adecuadamente el auto cuestionado en este recurso de súplica analizó cómo no se reunían los requisitos de aptitud del cargo planteado.

22. Por consiguiente, no hubo irregularidad alguna en indicarle al actor cómo debió concretar cuál tributo creó el Decreto Ley 920 de 2023 y cómo esto habría desconocido el mandato de reserva legal, ni explicó cómo la jurisprudencia de la Corte soporta la acusación constitucional. La consideración sobre estos aspectos habría permitido subsanar las deficiencias de la demanda que fueron identificadas desde el auto inadmisorio y son exigencias concretas que se derivan del cumplimiento de presupuestos como la certeza, la especificidad y la pertinencia del reproche de inconstitucionalidad que pretendía sustentar el accionante.

    Sobre la violación del principio pro actione

23. El demandante no cumplió lo solicitado en el auto inadmisorio. El ciudadano adujo que se rechazó su demanda a pesar de que cumplió con lo exigido para su subsanación. El argumento al respecto se centró en demostrar que, en la formulación de los cargos primero y tercero, cumplió con lo solicitado en la providencia que inadmitió[12]. Por su parte, el auto de rechazo explicó que el demandante se limitó a reiterar que la materia para la cual se otorgaron facultades extraordinarias tiene reserva estricta de ley, pero no demostró este punto por medio de razones que cumplieran los presupuestos del concepto de la violación. Agregó que únicamente se invocaron unos pronunciamientos de la Corte Constitucional, sin explicar cómo estos respaldaban el alegato del demandante de que, en efecto, son asuntos que tienen reserva legal. Además, indicó que el accionante manifestó que hay una relación inescindible entre el régimen procedimental tributario y el sistema aduanero que prevé varias tasas, impuestos y contribuciones. Esta afirmación por sí sola no demostró que el contenido de las normas acusadas creaba tributos.

24. En relación con este cuestionamiento, la Sala Plena considera que no se demuestra el yerro o arbitrariedad alegado por el demandante en el auto de rechazo de la demanda. Al contrario, se constata que el escrito de corrección no cumplió con lo mínimo solicitado en el auto inadmisorio y, por lo tanto, procedía que se rechazara esta censura. Por una parte, al demandante se le indicó que, como mínimo, debía señalar de manera concreta la forma en que las normas que cuestiona imponen una contribución, fijan una tasa o crean un impuesto. La corrección de la demanda no suplió esta deficiencia. Al respecto afirmó que, según las Sentencias C-510 de 1992 y C-441 de 2021, el régimen de aduanas impone una contribución fiscal y crea el impuesto de aduanas. No obstante, no explicó el contenido de estas sentencias ni cómo estas, en efecto, permiten afirmar que el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022 y el Decreto Ley 920 de 2023 establecen un tributo, como lo advirtió la magistrada sustanciadora. De igual manera, la afirmación acerca de la relación inherente e inescindible entre el procedimiento tributario aduanero y el impuesto de aduanas no está acompañada de ningún respaldo argumentativo. Es decir, no hay yerro alguno en la conclusión según la cual no se demostró que las normas demandadas crean un impuesto.

25. Además, en el auto inadmisorio se le señaló al demandante que al menos debía explicar cómo se desconoce la reserva de ley en el caso. En este sentido, es claro que el demandante no cumplió con lo solicitado. En su demanda el actor manifestó que facultar al presidente para que regule el régimen sancionatorio en materia de aduanas equivale a que expida regulación sometida a reserva estricta de ley. Sin embargo, el demandante dio por sentada esta premisa sin que haya quedado debidamente acreditada una justificación al respecto. Nuevamente, al evaluar su corrección, se advirtió que el actor se limitó a afirmar que ese tipo de reserva existe para este caso: «El artículo 68 de la Ley 2277 de 2022 y el Decreto Extraordinario 920 de 2023 desconocen la reserva de ley contenida en el artículo 150 de la Constitución, porque otorga facultades extraordinarias y las usa, para decretar impuestos, (…)»[13]. Entonces, le asiste la razón al despacho sustanciador cuando concluyó que el accionante no aportó razones que reunieran los requisitos jurisprudenciales del concepto de la violación, para sustentar que las normas acusadas regulan un aspecto sometido a la reserva estricta de ley.

26. Insuficiencia del recurso en cuanto a la aptitud del segundo cargo. Por otro lado, el accionante alegó que el rechazo de la demanda violó su derecho al debido proceso porque omitió el examen de aptitud del segundo cargo. Al respecto, indicó que el auto inadmisorio no se pronunció sobre este reproche. Agregó que lo exigido en el párrafo 11 del auto que inadmitió no es aplicable a esa censura relacionada con el cumplimiento del requisito de precisión en el otorgamiento de facultades extraordinarias. Por este motivo, indicó que a su juicio el cargo había sido admitido y no había lugar a su rechazo.

27. En lo que se refiere a este punto, es importante reiterar que en el examen de la demanda y su corrección el despacho a cargo de la sustanciación cuenta con autonomía interpretativa para, por ejemplo, emprender un examen conjunto de los cargos. El ejercicio de la competencia de admisión en estos términos no es objeto de revisión por la Sala Plena para imponer un criterio o un estilo de análisis diferente, salvo que se compruebe que en el desarrollo de la actividad de juzgamiento se incurrió en un error violatorio del debido proceso o del derecho a la participación ciudadana[14].

28. La Sala Plena advierte que el argumento planteado por el demandante corresponde a una simple reiteración de lo afirmado en el escrito de corrección de la demanda y no se respalda en razones suficientes dirigidas a la valoración efectuada por la magistrada sustanciadora. Esto no corresponde con la competencia de la Sala para resolver el recurso de súplica. Se reitera que deben desestimarse los recursos que se limiten a insistir en las razones de la demanda o su subsanación, sin que formulen un cuestionamiento a la valoración que de estos realizó el despacho competente.

29. Al no cumplir con las cargas para discutir la valoración que realizó la magistrada sustanciadora, la Sala Plena concluye que no hay errores o arbitrariedades en la decisión objeto del recurso. El auto inadmisorio fue explícito en que los cargos propuestos serían analizados conjuntamente debido a que partían del mismo argumento circular en relación con la reserva de ley en materia tributaria. En particular, así describió las premisas del accionante: “Para el demandante, los gravámenes arancelarios en su concepto constituyen verdaderos impuestos. Para, el señor L.L. el sistema sancionatorio y de decomiso de mercancía hace parte de la política fiscal o judicial del Estado por lo cual le aplica la reserva legislativa en materia tributaria. En consecuencia, el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022 representa una extralimitación del poder extraordinario que el legislador le puede conferir al presidente y, por ello, no solo esa habilitación legal es inconstitucional sino todo el Decreto Ley que se profirió en virtud de ese mandato”[15]. Asimismo, luego, de examinar el incumplimiento de los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia inadmitió la demanda para que subsanara las omisiones identificadas.

30. Lo anterior evidencia cómo la magistrada sustanciadora inadmitió la demanda luego de efectuar el análisis de aptitud. Igualmente, la Sala Plena constata que el escrito de corrección no suplió las deficiencias identificadas, pues se limitó a manifestar que entendía admitido el cargo, pese a que así no fue declarado en el auto del 24 de agosto de 2023. No hay discusión entonces en que el cargo fue inadmitido y, ante la falta de subsanación, procedía su rechazo, de acuerdo con el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991.

31. En conclusión, no se demostró que el auto de rechazo de la demanda de la referencia haya incurrido en yerro, olvido o arbitrariedad. Esa providencia hizo un análisis adecuado del escrito de corrección al advertir que no se suplió lo solicitado en el auto inadmisorio para subsanar las deficiencias identificadas en la demanda. Asimismo, no impuso el cumplimiento de cuestiones que fueran ajenas a los presupuestos del concepto de la violación que le fueron advertidas oportunamente al accionante. Por lo tanto, la Sala Plena de la Corte Constitucional negará el recurso de súplica.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional