Auto nº 2705/23 de Corte Constitucional, 2 de Noviembre de 2023

1. La Caja de Compensación Familiar COMFAMILIAR CAMACOL EPS (en adelante “COMFAMILIAR”), a través del medio de reparación directa, instauró demanda en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otros[1], con (i) el fin de obtener el reconocimiento y pago de determinadas solicitudes de recobros, que corresponden a prestaciones no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud del régimen subsidiado (en adelante, “POS”), hoy Plan de Beneficios de Salud (en adelante, “PBS”), por un valor de $ 529.603.205, así como (ii) la obtención de una indemnización de perjuicios por concepto de lucro cesante y daño emergente, en virtud de la negativa a reconocer el citado recobro.

2. En la demanda, COMFAMILIAR señaló que asumió las sumas de dinero pretendidas en cumplimiento de fallos de tutela y/o de autorizaciones proferidas por el entonces Comité Técnico Científico (en adelante, “CTC”), las cuales fueron reclamadas a través del procedimiento administrativo especial de recobros ante el Ministerio de Salud y Protección Social, representado, en su momento, por el consorcio administrador del FOSYGA. Sin embargo, según el accionante, tales recobros fueron objeto de glosas, pese a que completaron todos los requisitos normativos para tal efecto.

3. El 26 de julio de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, declaró que carecía de competencia y de jurisdicción para seguir conociendo del asunto y remitió el expediente a los juzgados laborales de Bogotá (reparto). En su criterio, en auto del 11 de agosto de 2014, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dispuso una subregla, según la cual, el conocimiento de procesos cuyo objeto esté constituido por el recobro de servicios no POS, rechazados o glosados, es de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, de acuerdo con el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CPTSS”), al tratarse de controversias suscitadas en el marco de la prestación de servicios de seguridad social en salud entre afiliados, beneficiarios, usuarios, empleadores y entidades administradoras o prestadoras[2].

4. El asunto fue repartido al Juzgado 3º Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto del 16 de diciembre de 2016, rechazó la demanda, declaró su falta de jurisdicción y competencia y remitió el asunto al Despacho del Superintendente Delegado para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante, “SuperSalud”), a partir de lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y el artículo 126 de la Ley1438 de 2011[3].

5. El 8 de mayo de 2017, la SuperSalud rechazó la demanda, propuso un conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera el asunto. Sobre el particular, señaló que la competencia de dicha autoridad es “de carácter concurrente y no privativa”, por lo que una vez asignado el asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, “se descarta la competencia de las demás que, en principio, también serían competentes”[4].

6. El 9 de noviembre de 2017, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resolvió el conflicto de competencia suscitado entre la SuperSalud y el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de asignar el conocimiento del asunto a este último. Sustentó su decisión en el literal f) y en el parágrafo del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, junto con el artículo 2.4 del CPTSS[5].

7. El 29 de julio de 2022, al resolver un recurso de apelación instaurado en contra de un auto relacionado con excepciones previas, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito de Bogotá declaró la falta de jurisdicción y competencia para seguir con el trámite del proceso, propuso un conflicto negativo y remitió la actuación a esta corporación. A su juicio, según el auto 389 de 2021 y múltiples providencias de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia[6], es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la encargada de conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, pues (i) se trata de una controversia originada en un acto sujeto al derecho administrativo, y (ii) la decisión de glosar una solicitud de recobro por servicios no incluidos en el POS constituye un acto administrativo.

8. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 2 de mayo de 2023 y enviado al despacho el 5 de mayo siguiente[7].

9. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

10. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[8].

11. Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[9]. De esta manera, se ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[10]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[11]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[12].

12. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del auto 389 de 2021[13]. En el auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporación resolvió un conflicto entre jurisdicciones relacionado con una demanda instaurada por Sanitas EPS contra la ADRES, que pretendía el reconocimiento y pago de las sumas de dinero asumidas por la EPS para atender la cobertura de servicios, procedimientos e insumos no incorporados en el POS. En dicha oportunidad, esta corporación concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para el asumir el conocimiento del asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA.

13. En criterio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros no corresponden a las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, puesto que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En concreto, se advirtió que estos litigios únicamente aluden a controversias entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud relativos a la financiación de servicios ya prestados, por lo que no implican la existencia de ningún tipo de conflicto entre afiliados, beneficiarios, usuarios, ni empleadores. En este orden de ideas, para la Sala Plena, el trámite de recobro constituye un verdadero procedimiento administrativo, el cual culmina con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de una obligación y, en consecuencia, es necesario acudir a la aplicación del numeral 1° del artículo 104 del CPACA, para efectos de definir la autoridad judicial que debe asumir la competencia del asunto.

14. En este mismo sentido, entre otros, en los autos 390 de 2021, 862 de 2021 y 918 de 2022, este tribunal determinó que las citadas consideraciones son aplicables a los casos en los que las pretensiones se dirigen en contra del Ministerio de Salud y Protección Social.

15. Por lo demás, cabe precisar que el precedente del auto 389 de 2021 ha sido aplicado no solo a los procesos iniciados en contra del Ministerio de Salud y Protección Social[14], sino también frente a diferentes consorcios y/o fiduciarias encargadas inicialmente del trámite de los recobros. Esto es posible porque: (i) conforme con el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita a dicho Ministerio y los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016 le transfirieron el deber de ejercer la defensa en los procesos judiciales, así como promover los derechos y asumir las obligaciones que, con anterioridad, había adquirido la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fosyga; y (ii) el proceso administrativo que se adelantaba para el reconocimiento de los recobros, con anterioridad a la entrada de funcionamiento de la ADRES[15], se equipara en gran medida al que se adelanta en la actualidad[16].

16. Precisamente, en el auto 389 de 2021, se precisó que el procedimiento especial seguido ante esta última entidad consagra un mecanismo de objeción frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma administradora. En concreto, tal procedimiento, se dispone en el artículo 56 de la Resolución 1885 de 2018, en el que se permite objetar la comunicación inicial de la ADRES.

17. Al verificar el procedimiento de recobros estipulado antes de que esta última asumiría dicha función, se observa que la solicitud de recobro ante el Fosyga debía presentarse a través de la dependencia de correo y radicación del Ministerio de Salud y Protección Social. Dicha cartera ministerial o la entidad que se definía para tal efecto (consorcios o fiduciarias), adelantaba el estudio de la solicitud e informaba a la entidad reclamante el resultado del mismo. La comunicación de la auditoria efectuada podía ser igualmente objetada por la entidad recobrante acudiendo ante quien emitió dicha comunicación para que confirmara o modificara su decisión inicial. De esta forma, se evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de forma similar desde el año 2006[17], lo que no obsta para que se pueda reiterar en estos casos metodología y la regla del auto 389 de 2021[18].

18. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del auto 1942 de 2023. A partir de un oficio del Consejo Superior de la Judicatura remitido a esta corporación, en el que se expusieron las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia en el auto 389 de 2021, respecto de la posición que con anterioridad en este mismo tipo de asuntos venía sosteniendo la Sala Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Plena de este tribunal profirió el auto 1942 de 2023, en el cual, con carácter excepcional, se establecen unas reglas de transición para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la competencia que le asiste a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS, para “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición[19]:

    Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023

    Demandas a las que se aplican las reglas de transición[20]:

    Demandas que se encontraban en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y, que:

    (a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión.

    (b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y, como consecuencia del cambio de precedente, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este último auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

    Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:

    (c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.

    (d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

    (e) Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto.

    Reglas de transición a aplicar[21]:

    Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.

    Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA.

    Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.

19. Por último, se advierte que las reglas de transición citadas son aplicables a las demandas relacionadas con recobros de servicios de salud en los que el extremo pasivo sea integrado por el Ministerio de Salud y Protección Social y/o los consorcios que administraron en su momento, los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA[22].

20. Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, autoridades que corresponden a distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la acción de reparación directa instaurada por COMFAMILIAR en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y otros, para obtener el reconocimiento y pago de varias solicitudes de recobro, junto con la indemnización de perjuicios por la negativa a su desembolso (presupuesto objetivo).

21. Por último, (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en el artículo 2.4 del CPTSS, junto con algunos pronunciamientos sobre el asunto proferidos por el Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional (entre ellos, el auto 389 de 2021) y la Corte Suprema de Justicia (presupuesto normativo). Por lo demás, el conflicto aquí suscitado no guarda relación con el pronunciamiento que, con anterioridad, realizó la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, respecto de si el asunto debía ser conocido por el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Bogotá o por la SuperSalud, controversia que, según jurisprudencia reiterada de la Corte, no corresponde a un conflicto entre jurisdicciones[23].

22. Superado el anterior estudio y a partir de la aplicación de las reglas del auto 389 de 2021 y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda instaurada por COMFAMILIAR en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otros, puesto que se pretende el reconocimiento y pago de varias solicitudes de recobro, junto con la correspondiente indemnización de perjuicios por la negativa a su desembolso, a partir de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron negadas mediante un acto administrativo, previo desarrollo del procedimiento administrativo de recobro. Por ende, la Sala Plena concluye que el juez competente es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C y le remitirá el presente asunto para lo de su competencia.

23. Regla de la decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,