Auto nº 2825/23 de Corte Constitucional, 8 de Noviembre de 2023
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 8 de Noviembre de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-4738 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2825 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-4738
Conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito de Tunja
Magistrada Sustanciadora:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., ocho (8) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el artículo 241.11 de la Constitución, dicta el siguiente
AUTO
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Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones[1]. El 3 de diciembre de 2018, a través del mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de Salud, el Hospital F.L.A. de Ibagué Tolima E.S.E. presentó demanda contra la Gobernación de Boyacá. Las pretensiones fueron las siguientes: (i) dirimir el conflicto derivado de la devolución o glosa a la factura n°. KFG11726317; y (ii) ordenar a la accionada el levantamiento de la glosa y/[u] objeción[2], así como el reconocimiento de la obligación contenida en la mencionada factura.
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Para fundamentar sus pretensiones, expuso que prestó servicios de salud a algunos usuarios que ingresaron al servicio de urgencias y estaban activos en la base de datos de la Gobernación de Boyacá. Señaló que emitió la factura n°. KFG11726317 por valor de veintisiete millones setecientos catorce mil novecientos setenta y cinco pesos ($27.714.975). Luego de haber radicado la mencionada factura, la entidad demandada la glosó y la devolvió, entre otras razones, porque el paciente atendido no estaba registrado en la base de datos de la población pobre no asegurada de su jurisdicción[3].
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Decisión de la Superintendencia Nacional de Salud[4]. El 15 de diciembre de 2022, esa autoridad declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos de Tunja. Con fundamento en los Autos 389 y 785 de 2021, afirmó que el conocimiento de las demandas relacionadas con los recobros de servicios y tecnologías no incluidas en el Plan de Beneficios de Salud (PBS) corresponde a los jueces administrativos y no a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Lo anterior, porque a través de este proceso se cuestiona la actuación, manifestación y responsabilidad de una [e]ntidad [t]erritorial[5]. Por tal razón, concluyó que el asunto de la referencia escapa a la órbita de su competencia.
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Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[6]. Repartido nuevamente el asunto, la demanda le correspondió al Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito de Tunja. El 24 de agosto de 2023, esa autoridad judicial declaró la falta de jurisdicción para conocer del proceso y propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Afirmó que la accionante busca el pago de obligaciones derivadas de una factura de venta originada en la prestación de servicios de salud. Sin embargo, tal factura no está precedida de una relación contractual entre las partes. A su juicio, esto último es una condición necesaria para activar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo expuesto, de conformidad con el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA) y los Autos 703 y 788 de 2021, así como el 177 de 2023.
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Reparto del asunto en la Corte Constitucional. El proceso fue remitido el 18 de septiembre de 2023 a la Corte[7]. En reunión virtual del 3 de octubre, la presidenta de la corporación repartió el caso a la magistrada sustanciadora. Aquel fue entregado por la Secretaría General de la Corte a este despacho el día 5 del mismo mes y año[8].
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Competencia
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La Corte es competente para resolver el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. Lo expuesto, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución.
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Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito de Tunja. Aquella versa sobre la competencia para conocer la demanda presentada por el Hospital F.L.A. de Ibagué Tolima E.S.E. contra la Gobernación de Boyacá. La demanda busca dirimir un conflicto derivado de la devolución o glosa a una factura proveniente del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Para adoptar una decisión, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, se referirá a la competencia para conocer los procesos circunscritos a la devolución o glosas a facturas derivadas del Sistema General de Seguridad Social en Salud (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones[9]
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Presupuestos de los conflictos de competencia entre jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo). La Corte ha sostenido que, para que este tipo de controversias se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo. Cada uno será explicado en el siguiente cuadro.
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
Subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso[10].
Objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[11].
Normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[12].
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El asunto de la referencia configura un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:
9.1. Se cumple el presupuesto subjetivo. El conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones. De un lado, la Superintendencia Nacional de Salud, que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral[13]. De otro, el Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito de Tunja, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[14].
9.2. Se acredita el presupuesto objetivo. Existe una controversia entre ambos despachos, en relación con cuál es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por el Hospital F.L.A. de Ibagué Tolima E.S.E. contra la Gobernación de Boyacá. Tal asunto debe resolverse mediante un trámite de naturaleza judicial.
9.3. Se satisface el presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 3 y 4 supra).
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Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a facturas provenientes del Sistema General de la Seguridad Social en Salud
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En el Auto 2032 de 2023[15], la Sala Plena concluyó que la Superintendencia Nacional de Salud es competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos. Para llegar a esta premisa, la Corte recordó que el artículo 116 de la Constitución establece que [e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. El literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 concedió a esa entidad la competencia para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
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De otro lado, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuando la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones jurisdiccionales desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial[16].
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De esta manera, para que se active la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud en asuntos relativos a la devolución o glosas a facturas derivadas del Sistema de Salud, es necesario acreditar dos elementos: (i) que el asunto verse sobre devoluciones o glosas, según la definición de devolución[17] y glosa[18] incluida en el Anexo Técnico n°. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas, contenido en la Resolución 3047 de 2008; y (ii) que la controversia se suscite entre dos entidades pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
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Regla de decisión: De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos[19].
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La Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena considera que la demanda presentada por el Hospital F.L.A. de Ibagué Tolima E.S.E. contra la Gobernación de Boyacá debe ser conocida por la Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. Tal premisa tiene sustento en dos razones.
14.1. En primer lugar, de acuerdo con los documentos que integran el expediente, la controversia versa sobre el trámite de devoluciones y glosas a la factura n°. KFG11726317. La Gobernación de Boyacá glosó y devolvió la mencionada factura porque el paciente atendido no estaba registrado en la base de datos de la población pobre no asegurada de su jurisdicción[20]. Por su parte, la demandante sostuvo que, para la fecha en que prestó los servicios médicos, el paciente pertenecía al departamento de Boyacá[21]. La Sala encuentra que la inconformidad de la mencionada factura se fundó en la causal prevista en el código 816 de la Tabla 3 del Anexo Técnico No. 6 Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008, según la cual, el usuario o el servicio corresponde a otro plan o responsable.
14.2. En segundo lugar, la discusión se suscitó entre dos entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Por un lado, el artículo 155.3 de la Ley 100 de 1993 establece que el Sistema General de Seguridad Social lo integran las instituciones prestadoras del servicio de salud de carácter público, mixto o privado. Según el artículo 2° del del Decreto No. 1876 de 1994, las Empresas Sociales del Estado como el Hospital F.L.A. de Ibagué Tolima E.S.E. son las encargadas de prestar los servicios de salud como parte integrante del sistema de seguridad social en salud. Por lo tanto, la Corte considera que la accionante es una entidad que pertenece al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
14.3. Por otro lado, el literal b) del artículo 155.2 de la Ley 100 de 1993 dispone que las direcciones seccionales, distritales y locales de salud integran el Sistema General de Seguridad Social. En tal sentido, el artículo 43 de la Ley 715 de 2001 atribuye a los departamentos competencias en el ámbito de la salud. En particular, son responsables de [f]inanciar con los recursos propios, si lo considera[n] pertinente, con los recursos asignados por concepto de participaciones y demás recursos cedidos, la prestación de servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda y los servicios de salud mental. De modo que la entidad accionada también hace parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer el asunto de la referencia. De conformidad con el artículo 104.4 del CPACA, esa jurisdicción conoce únicamente de aquellas controversias de la seguridad social que se susciten entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social[22]. Sin embargo, el asunto de la referencia no versa sobre tal supuesto.
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A su vez, la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021 no es aplicable al caso concreto. En esa ocasión, la Sala determinó que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo expuesto, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. En este caso, la demandante alega un conflicto de devoluciones y glosas sobre la factura n°. KFG11726317. De manera que tampoco se trata de un asunto relacionado con aquel que la Corte resolvió en aquella oportunidad.
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Conclusión. Con fundamento en lo anterior, la Sala dirimirá el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de declarar que corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud conocer de la demanda formulada por el Hospital F.L.A. de Ibagué Tolima E.S.E. Por lo tanto, ordenará remitir a esa entidad el expediente CJU-4738, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito de Tunja, en el sentido de DECLARAR que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por el Hospital F.L.A. de Ibagué Tolima E.S.E. en contra de la Gobernación de Boyacá.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4738 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito de Tunja.
N., comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Demanda. En expediente Digital. Documento 3_ED_J20183232EXPEDIEN 1.pdf, Pág 2 y 7.
[2] Ib., p. 7.
[3] Concepto de devolución y glosas. En expediente Digital. Documento 3_ED_J20183232EXPEDIEN 1.pdf, p. 4.
[4] Auto que rechaza la demanda por fata de jurisdicción y competencia. En expediente digital. Documento 8. J-2018-3232 auto de rechazo 1.pdf.
[5] Ib., p. 14.
[6] Auto que rechaza la competencia. En expediente Digital. Documento 005_AUTONOAVOCACONOCIMIENTO_NOAVOCAC.pdf
[7] Expediente Digital. Documento 007_ENVIAEXPEDIENTE_REMITECORTE.pdf.
[8] Expediente Digital. Documento 03CJU-4738 Constancia de Reparto 1.pdf.
[9] Expediente CJU 2893.
[10] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el Auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[11] Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[12] Id.
[13] Esta corporación ha sostenido que a pesar de que la Superintendencia Nacional de Salud es una autoridad administrativa, esta desarrolla atribuciones jurisdiccionales asimilables a las desempeñadas por los jueces de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Esto es así porque la Ley 1122 de 2007 establece que la autoridad que conoce de los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones de esa entidad es la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial. (...) En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia. Corte Constitucional. Sentencia C-191 de 2008.
[14] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: ( ) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: ( ) 3. Juzgados Administrativos.
[15] CJU 3745.
[16] Corte Constitucional. Sentencia C-191 de 2008.
[17] Por su parte, la devolución es una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura. De acuerdo con este documento, las causales de devolución son taxativas y se refieren a falta de competencia para el pago, falta de autorización principal, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio electivo no autorizado, profesional que ordena no adscrito en el caso de servicios ambulatorios de carácter electivo, falta de soportes para el recobro por CTC, tutela, ATEP y servicio ya cancelado.
[18] Según ese documento, la glosa es una no conformidad que afecta en forma parcial o total el valor de la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión integral, que requiere ser resuelta por parte del prestador de servicios de salud.
[19] Corte Constitucional. Auto 2032 de 2023.
[20] Concepto de glosa y devolución. En expediente digital. Documento 3_ED_J20183232EXPEDIEN 1.pdf, p.11.
[21] Ib., p. 10.
[22] Autos 314, 329, 356, 490 y 594 de 2021 y 371 de 2022. Con base en lo expuesto, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente, en materia de prestaciones derivadas de la seguridad social, únicamente en aquellos casos en los que: i) está involucrado un empleado público y ii) su régimen es administrado por una persona de derecho público.
