Auto nº 2889/23 de Corte Constitucional, 21 de Noviembre de 2023

1. El 26 de marzo de 2015, la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. (en adelante EPS Sanitas) presentó demanda de reparación directa[1] en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social. Lo anterior, para que se declare la responsabilidad de la parte demandada por la falta de reconocimiento y pago de 167 solicitudes de recobro, cuyo costo asciende a la suma de $117’497.356 y, en consecuencia, se condene a las entidades al pago de la suma referida, al reconocimiento de $11’749.435 por concepto de gastos administrativos y a los intereses que resulten probados sobre el capital[2].

2. El asunto fue repartido al Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Oralidad de Bogotá, que mediante Auto del 15 de abril de 2015[3], declaró su falta de jurisdicción y remitió el asunto los jueces laborales de la ciudad.

3. Sustentó esta determinación en el Auto del 23 de julio de 2014 proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante el cual se resolvió un conflicto de similar naturaleza. Al respecto, explicó que el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) “no puede derogar la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral”. En ese sentido, indicó que “los recobros al Estado son una controversia que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a afiliados, beneficiarios o usuarios” y, por lo tanto, se trata de “un tipo especial de litigio en materia de seguridad social que no puede confundirse con casos de responsabilidad médica, ni con litigios basados en contratos, ni con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado”.

4. El 13 de agosto de 2015[4], el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para conocer el proceso, rechazó de plano la demanda, remitió el asunto a la Superintendencia Nacional de Salud y propuso conflicto negativo de competencia en caso de que esa entidad no avocara el conocimiento del asunto.

5. Señaló que el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 le otorgó a la Superintendencia Nacional de Salud la competencia para conocer, entre otros, los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Además, consideró que, si bien el artículo 2.4 del CPTSS atribuyó a la jurisdicción laboral las controversias que se susciten entre afiliados, beneficiarios, empleadores y entidades administradoras o prestadoras cualquiera sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos, “ello no comprende las que surjan entre estas últimas (…) ya que las controversias relacionadas con las glosas de las facturas entre las entidades del sistema general de seguridad social en salud no están expresamente consignadas en dicha normatividad”.

6. Mediante Auto del 29 de febrero de 2016[5], la Superintendencia Nacional de Salud avocó el conocimiento del asunto. Sin embargo, en Auto del 31 de mayo de 2017[6], declaró la falta de competencia para conocer la demanda y ordenó remitir el proceso a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[7]. Estimó que los asuntos a los que hacen referencia los artículos 41 de la Ley 1122 de 2007 y 126 de la Ley 1438 de 2011 “son sin lugar a dudas conflictos que se derivan de situaciones enmarcadas dentro del sistema de seguridad social integral en salud”. A su juicio, al otorgarse competencia a esa superintendencia, no se está excluyendo a las autoridades de la jurisdicción ordinaria laboral, razón por la cual “la competencia es de carácter concurrente y no privativa”. Así, dado que la demandante “optó por la jurisdicción ordinaria laboral” le corresponde al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá conocer el asunto.

7. Posteriormente, por medio de Oficio 20228100001381661 del 6 de octubre de 2022, la Superintendencia Nacional de Salud remitió el expediente a la Corte Constitucional para que resolviera el conflicto entre jurisdicciones[8].

8. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 11 de octubre de 2022 y enviado a este despacho el 24 de octubre siguiente[9].

Competencia

9. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

10. Esta Corporación ha advertido que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, como han sido definidos de manera reiterada por este tribunal[10]. En el caso de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos:

    Presupuesto Subjetivo

    De manera preliminar es preciso aclarar que, por la manera como se suscitó la presente controversia, en principio pareciera que en este asunto se configuró un conflicto de competencias dentro la jurisdicción ordinaria entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud. Sin embargo, en este caso, tal aproximación no es de recibo para la Sala Plena. Conforme se expuso en los antecedentes de esta providencia, previo a que las autoridades enunciadas rechazaran su competencia para conocer de la causa, ya había existido un pronunciamiento por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo representada por el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Oralidad de Bogotá. Esta autoridad argumentó su falta de competencia y remitió el expediente a los juzgados laborales de Bogotá.

    Por lo tanto, en esta oportunidad se suscitó un conflicto negativo entre autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones. Por un lado, dos autoridades que hacen parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social (el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud, cuando ejerce funciones jurisdiccionales que le atribuye la ley[11]). Por el otro, una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Oralidad de Bogotá).

    Recientemente, la mayoría de la Sala Plena acogió la postura que ahora se reitera sobre el presupuesto subjetivo en un asunto similar. Así, en el Auto 2568 de 2023 la Corte indicó que se cumplía este requisito en la medida en que un conflicto entre jurisdicciones se presenta cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[12]. Por lo tanto, como se indicó en dicha providencia, en aplicación de los principios de economía procesal y celeridad, y con el fin de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia de la EPS Sanitas, en el presente asunto se entenderá cumplido el requisito subjetivo.

    Presupuesto Objetivo

    La controversia se enmarca en el proceso de reparación directa promovido por la E.P.S. Sanitas S.A.

    Presupuesto Normativo

    Las tres autoridades enunciaron razonablemente los fundamentos de índole constitucional o legal en los que soportan las posiciones dirigidas a negar su competencia.

    (i) El Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Oralidad de Bogotá se basó en el Auto del 23 de julio de 2014 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante el cual se resolvió un conflicto de similar naturaleza y en el artículo 2.4 del CPTSS. Señaló que los recobros son una controversia que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a afiliados, beneficiarios o usuarios.

    (ii) El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá indicó que el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 le otorgó a la Superintendencia Nacional de Salud la competencia para conocer, entre otros, los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas, y señaló que el artículo 2.4 del CPTSS no comprende de manera taxativa las controversias relacionadas con las glosas de las facturas entre las entidades del sistema general de seguridad social en salud.

    (iii) Finalmente, la Superintendencia Nacional de Salud se refirió a los artículos 41 de la Ley 1122 de 2007 y 126 de la Ley 1438 de 2011 y aseguró que de allí se desprende que la competencia es de carácter concurrente y no privativa.

    Criterios para determinar a qué jurisdicción le corresponde resolver las controversias relacionadas con recobros en materia de salud. Reiteración del Auto 389 de 2021

11. Mediante el Auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporación dispuso como regla de decisión que el conocimiento de las controversias sobre los recobros a la ADRES por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo anterior, “en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES”.

12. La Corte además explicó que este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores[13].

13. Ahora bien, cabe precisar que el precedente del Auto 389 de 2021 ha sido aplicado incluso a los procesos iniciados en contra del Ministerio de Salud y Protección Social[14] y/o diferentes consorcios y fiduciarias encargadas inicialmente del trámite de los recobros.

14. Esto es posible porque: (i) conforme al artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita a ese Ministerio y los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, le transfirieron el deber de ejercer la defensa en los procesos judiciales, así como ejercer los derechos y asumir las obligaciones que con anterioridad había adquirido la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fosyga y (ii) el proceso administrativo que se adelantaba para el reconocimiento de los recobros antes de la entrada de funcionamiento de la ADRES[15] se puede equiparar en gran medida al que se adelanta actualmente[16]. Verbigracia, el Auto 389 de 2021 precisó que el procedimiento especial que es seguido ante esta última entidad consagra un mecanismo de objeción frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma administradora. En concreto, el artículo 56 de la Resolución 1885 de 2018 determina que en el procedimiento administrativo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES[17].

15. Al verificar el procedimiento de recobros estipulado antes de que la ADRES asumiera dicha función, se observa que la solicitud de recobro ante el Fosyga debía presentarse a través de la dependencia de correo y radicación del Ministerio de la Protección Social. Dicha cartera ministerial o la entidad que se definía para tal efecto (consorcios, fiduciarias[18]), adelantaba el estudio de la solicitud de recobro e informaba a la entidad reclamante el resultado del mismo. La comunicación del resultado de la auditoría efectuada podía ser igualmente objetada por la entidad recobrante acudiendo ante quien emitió dicha comunicación para que confirmara o modificara su decisión inicial. De tal forma, se evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de forma similar desde el año 2006[19]. Dado que aún no existía la ADRES, las demandas se dirigían generalmente frente al Ministerio de Salud y/o los diferentes consorcios y/o entidades encargadas de la administración fiduciaria del Fosyga, lo que no obsta para que se pueda reiterar en estos casos metodología y la regla del Auto 389 de 2021.

    Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del Auto 1942 de 2023

16. En el Auto 1942 de 2023, la Sala Plena se pronunció frente a las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia introducido mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la jurisdicción competente para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS.

17. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales eran conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de manera que en general las entidades demandantes no tenían la carga de agotar los requisitos de procedibilidad (recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) ni de presentar la demanda dentro del término de caducidad de acuerdo con las normas del CPACA. Sin embargo, tras el cambio de jurisdicción, se enfrentaron a la imposibilidad de cumplir dichos presupuestos. Las referidas reglas de transición diseñadas con el objetivo de salvaguardar el derecho a la administración de justicia de las entidades recobrantes se resumen así[20]:

    Universo de casos a los que aplican las reglas de transición

    Procesos en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral en dos lapsos:

    1. Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y que, producto del cambio jurisprudencial se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, a la expedición del Auto 1942 de 2023, habían sido rechazadas o inadmitidas por una autoridad judicial de dicha jurisdicción.

    2. Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al expedir el Auto 1942 de 2023 y que, producto del cambio jurisprudencial, serán remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta 6 meses después de la expedición del Auto 1942 de 2023 [proferido el 23 de agosto de 2023] y, en esa sede judicial, se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) y del término de caducidad.

       Demandas promovidas ante la jurisdicción contencioso administrativa en tres momentos:

    3. Después de la expedición del Auto 389 de 2021, inadmitidas o rechazadas a la expedición del Auto 1942 de 2021 por no acreditar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad para acudir ante dicha jurisdicción.

    4. Después de la expedición del Auto 389 de 2021 y que se encontraban en trámite al expedir el Auto 1942 de 2023 y, en esa sede judicial se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión.

    5. Finalmente, las reglas aplican para las demandas que se iniciaron o se inicien hasta 6 meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 que realizará el Consejo Superior de la Judicatura.

       Reglas de transición

       Agotamiento previo de recursos

       Esta obligación no aplica para las acciones de nulidad y restablecimiento de derecho dirigidas contra la Adres -antes Fosyga-, pues en el procedimiento administrativo especial de recobros contra dicha entidad únicamente se regula un mecanismo de objeción, el cual es potestativo. Las decisiones de la Adres son definitivas. En esa medida, las autoridades judiciales no deben exigir a los demandantes el agotamiento del anterior procedimiento u otro adicional como requisito para la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho.

       Conciliación extrajudicial

       Este requisito no será exigible y como consecuencia los jueces no deben inadmitir o rechazar las demandas por la falta del referido presupuesto.

       En los casos en los que las entidades demandantes de forma potestativa hubieran intentado una conciliación previa para acudir al juez laboral, esta podrá ser tenida en consideración por los jueces contenciosos al analizar los presupuestos de la correspondiente acción; sin embargo, las falencias que la misma pueda presentar, en ningún caso acarrearán una obstaculización del derecho de acción.

       En los casos en que exista un acuerdo conciliatorio previo entre las partes el juez administrativo deberá valorarlo en garantía de los efectos de la cosa juzgada de la conciliación extrajudicial y el principio de seguridad jurídica.

       Sin perjuicio de la no obligatoriedad de este requisito, el juez administrativo, conforme al contenido del artículo 180 de CPACA, en desarrollo de la audiencia inicial deberá invitar a las partes a conciliar.

       Caducidad del medio de control

       Para los efectos de las presentes reglas, los jueces administrativos al deberán valorar la diligencia del demandante contabilizando en cada caso concreto el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social.

       Medidas de publicidad

       Las reglas de transición descritas deberán ser publicadas en la página web y en las redes sociales de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura por el término de un (1) mes. La Corte dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente se encuentran activas; (ii) los patrimonios autónomos de remanentes de las EPS liquidadas, y (iii) todos los jueces de la República. Asimismo, el Consejo Superior de la Judicatura deberá socializar las reglas de transición entre los jueces por el lapso de 6 meses.

18. En el asunto de la referencia se presentó un conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Oralidad de Bogotá, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de la misma ciudad y la Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con los presupuestos analizados. Para resolver lo anterior, la Sala Plena reiterará la regla de decisión establecida en el Auto 389 de 2021, según el cual las controversias en las que una EPS demande a la ADRES con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud excluidas del extinto POS (hoy PBS), son competencia de la jurisdicción contencioso administrativa de conformidad a lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

19. En este caso, la EPS Sanitas demandó al Ministerio de Salud y Protección Social. Como se indicó, el precedente del Auto 389 de 2021 ha sido aplicado incluso a los procesos iniciados en contra esa cartera ministerial[21] y/o diferentes consorcios y fiduciarias encargadas inicialmente del trámite de los recobros, porque la ADRES está adscrita a ese Ministerio y el proceso administrativo que se adelantaba para el reconocimiento de los recobros antes de la entrada de funcionamiento de la ADRES se puede equiparar en gran medida al que se adelanta actualmente.

20. Así las cosas, la Corte, en atención a lo dispuesto en los Auto 389 de 2021 remitirá el expediente CJU-2985 al Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Oralidad de Bogotá, para que continúe con el presente trámite y verifique/determine la aplicación al caso concreto de las reglas de transición establecidas en el Auto 1942 de 2023. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al juez laboral involucrado en el conflicto, a la Superintendencia Nacional de Salud y a los sujetos procesales e interesados.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,