Auto nº 2712/23 de Corte Constitucional, 2 de Noviembre de 2023

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 03 de marzo de 2011, la Caja de Compensación Familiar de Antioquia – (En adelante C.[2] presentó demanda de reparación directa en contra de Nación-Ministerio de la Protección Social y Consorcio Fidufosyga 2005[3]. Pretendió que el juez declare administrativa, extracontractual y solidariamente responsables a las demandadas en el reconocimiento y pago de los dineros por concepto de cobertura y realización de procedimientos médicos prestados con ocasión del cumplimiento a órdenes medicas de los comités técnico científicos y de acciones de tutela, cuyo cubrimiento se encontraba fuera del entonces Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (POS-.S).

2. Explicó que como caja de compensación familiar presta servicios de seguridad social a sus afiliados por medio de su E.P.S. Subsidiada. Señaló que con ocasión del cumplimiento de órdenes dadas por los comités técnicos científicos, como en múltiples sentencias de tutela, ha proporcionado servicios no POS-S a su población afiliada, sin embargo, Comfama no ha recibido el valor de las mencionadas prestaciones dada la negativa de las demandadas en el correspondiente proceso de recobro.

3. Decisión de la jurisdicción contenciosa administrativa. El proceso fue repartido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección “B”. Esa autoridad judicial, luego de admitir y dar trámite al proceso, en providencia del 14 de junio de 2019 rechazó la competencia por falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a la jurisdicción ordinaria laboral. Explicó que de acuerdo con la Circular SACUNC14-181 del 22 de septiembre de 2014 el Consejo Superior de la Judicatura puso en conocimiento el Auto del 11 de agosto de 2014 proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de dicha entidad, en donde se indicó que las demandas que se adelanten por parte de administradores en el sistema de salud en contra del Estado, cuyo objeto sea el recobro por concepto de servicios No Pos con base en las facturas devueltas, rechazadas o glosadas, deben ser de conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social.

4. Decisión de la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral[4]. El proceso fue remitido al Juzgado Cuarenta Laboral del Circuito de Bogotá. Esa autoridad en auto del 08 de marzo de 2023, rechazó el conocimiento del presente asunto y promovió conflicto negativo de jurisdicción. Manifestó que de acuerdo con el auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional, se estableció que la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales entre entidades de la seguridad social y el Estado por prestaciones no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (Hoy Plan Beneficios en Salud -PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS recae en los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

5. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas contenidas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones, toda vez que: En cuanto (i) al presupuesto subjetivo, se advierte que una de las autoridades pertenece a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y la otra, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, quienes niegan ser competentes para resolver el presente asunto. En relación con el (ii) presupuesto objetivo, existe una demanda en la que se busca se declaré el reconocimiento y pago de recobros relacionados con los servicios de salud prestados y que no se encuentran cubiertos por el hoy Plan de Beneficios en Salud. En cuanto (iii) al presupuesto normativo, ambas autoridades plantean argumentos jurídicos para negar su competencia. De un lado, el juez de lo contencioso administrativo expuso que la jurisdicción ordinaria laboral debe conocer de aquella demanda, en razón a que se trata de una controversia que es propia del Sistema de Seguridad Social Integral, lo cual había sido definido el Consejo Superior de la Judicatura en Auto del 11 de agosto de 2014, proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de dicha entidad. De otro, el juez ordinario laboral sostuvo que este asunto, debe ser de conocimiento del juez administrativo de acuerdo a las previsiones del Auto 389 de 2021.

6. Reiteración del Auto 389 de 2021[5]. La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud. La Corte Constitucional conoció de la primera colisión interjurisdicional respecto de una reclamación judicial de solicitudes de recobro por parte de una E.P.S. al Ministerio de Salud y Protección Social y al Fosyga. En esa providencia la Sala concluyó que la competencia jurisdiccional para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, recae en los jueces contencioso administrativos. Lo anterior con fundamento en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

7. Esta conclusión la fundamentó en que el procedimiento del recobro no corresponde, en estricto sentido, a una controversia relativa a la prestación de servicios de seguridad social, en tanto únicamente busca resolver un desequilibrio económico entre el Estado y una entidad promotora de salud, de manera que lo que en el fondo se pretende es recuperar los recursos económicos por servicios ya prestados. Además, expuso que, en las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS, por regla general, no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, es decir, los sujetos a los que se refiere el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001.

8. La Corte Constitucional manifestó que el procedimiento del recobro no es un simple cobro de facturas, sino que constituye un verdadero trámite administrativo que busca garantizar el propósito de la ADRES, consistente en administrar las fuentes y el uso de los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad. Dentro de aquel, es posible además considerar que dicha entidad expide actos administrativos para consolidar o negar la existencia de la obligación. Por lo tanto, advirtió que, para efectos de determinar la competencia frente a este tipo de controversias, era necesario acudir a la cláusula consagrada en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

9. En consecuencia, esta Corporación cambió el precedente jurisprudencial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y estableció como regla de decisión que “[e]l conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

10. Además de lo anterior, el Auto 389 de 2011, ha sido aplicado incluso en conflictos de jurisdicción, cuyos procesos fueron iniciados en contra de Ministerio de Salud y Protección Social y/o diferentes consorcios y fiduciarias[6] encargadas inicialmente del trámite de los recobros al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS[7]. Ello porque de acuerdo con el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita a ese Ministerio y los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016 y conforme a dicha normatividad, le fue transferido el deber de ejercer la defensa en los procesos judiciales, así como ejercer los derechos y asumir las obligaciones que con anterioridad había adquirido la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fosyga. De otra parte, el procedimiento especial de recobro frente al Ministerio de Salud y Protección Social - Fondo de Solidaridad y Garantía –FOSYGA- reglamentado en la resolución 5395 de 2013[8], guarda similitud con lo regulado posteriormente en las resoluciones 1328 de 2016[9] y 1885 de 2018[10] establecido de manera subsiguiente ante la ADRES. Lo cual no obsta para que se pueda reiterar en estos casos metodología y la regla del Auto 389 de 2021.

11. Reiteración del Auto 1942 de 2023[11]. La adopción de reglas de transición, de carácter excepcional y temporal, para evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa con ocasión del cambio jurisprudencial introducido por el Auto 389 de 2021. En esta decisión la Sala Plena de la Corte Constitucional reiteró la regla de decisión dispuesta en el Auto 389 de 2021. Sin embargo, como elemento novedoso, en la función de resolver conflictos de competencia entre jurisdicciones, adoptó la Sala un régimen de transición, de carácter excepcional y temporal, para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la definición de competencia a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Lo anterior, para “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. Las siguientes fueron las reglas de transición fijadas:

Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023

Demandas a las que se aplican las reglas de transición[12]:

Demandas que estaban en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral al momento de expedición del auto 389 de 2021 y/o que se encontraban en trámite al expedir el auto 1942 de 2023, y que, a partir del cambio de precedente:

(a) Se remitieron a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión.

(b) Se remitieron a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo hasta seis meses después de la publicación del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:

(c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.

(d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1492 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

(e) Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto.

Reglas de transición a aplicar[13]:

Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.

Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA.

Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.

12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena de esta Corporación dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección “B”, es el competente para pronunciarse sobre este litigio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y con la regla de decisión contenida en el Auto 389 de 2021, que en esta oportunidad se reitera.

13. Ahora bien, dada la anualidad en la que se radicó la demanda objeto de conflicto (2011) y que la misma se presentó en contra de la Ministerio de la Protección Social y Consorcio Fidufosyga 2005[14], se precisa que la Sala en un asunto similar al aquí estudiado, en el Auto 957 de 2021 al aplicar la regla fijada en el Auto 389 de 2021, determinó que: “quien toma la decisión de negar los recobros es el Ministerio de Salud y Protección Social, representado por el Consorcio Administrador del extinto FOSYGA, y no la ADRES. Sin embargo, como indicó Auto 862 de 2021, el hecho de que la demanda se hubiere dirigido contra el Ministerio de Salud y Protección Social, en una época en la que la ADRES no había iniciado operaciones, no impide que al dirimir el conflicto de jurisdicción se aplique la regla del Auto 389 de 2021.”

14. De esta manera, la Sala concluye que la controversia bajo estudio versa sobre la reclamación realizada por la Caja de Compensación Familiar de Antioquia – (En adelante C. a la Nación-Ministerio de la Protección Social y Consorcio Fidufosyga 2005, quien pretende que se declare administrativa, extracontractual y solidariamente responsables a las demandadas en el reconocimiento y pago de los dineros por concepto de la cobertura y la realización de procedimientos médicos prestados con ocasión del cumplimiento a órdenes médicas de los comités técnico científicos y de acciones de tutela, cuyo cubrimiento se encontraba fuera del entonces Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (POS-S).

15. En efecto, las controversias en casos en que una entidad promotora del servicio de salud demanda a la ADRES con la finalidad de obtener el reconocimiento y pago de recobros por servicios o tecnologías en salud no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud, hoy Plan de Beneficios en Salud, serán de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior, porque a través del trámite de recobro se (i) cuestiona por parte de una entidad prestadora del servicio de salud un acto administrativo proferido por la ADRES; (ii) este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, es decir, no se relacionan, en estricto sentido, con conflictos en donde se vinculen a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores; y, por último, (iii) su pretensión principal no se relaciona con la prestación de servicios de salud sino con su financiación, para subsanar un presunto desequilibrio económico entre el Estado y una entidad promotora del servicio de salud.

16. Es preciso tener en cuenta que, con la expedición de la Ley 1753 de 2015 fue creada la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) - ADRES, por lo que para el momento de la interposición de la presente demanda (05 de agosto de 2013), la ADRES no se había creado. No obstante, los Autos 389 de 2021 y el Auto 1942 de 2023 son aplicables al presente asunto, bajo el entendido que se refieren a recobros judiciales al Estado por servicios médicos excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS). De igual modo, el artículo 27 del Decreto 1429 de 2016 indicó que los derechos y obligaciones adquiridas por FOSYGA se entienden transferidos a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES.

17. En consecuencia, a partir de la aplicación de las reglas del Auto 389 de 2021 y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la demanda instaurada por la Caja de Compensación Familiar de Antioquia – (En adelante C., quien demanda de la Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social y del Consorcio Fidufosyga 2005 el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro. Por ende, la Sala Plena remitirá el presente asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección “B” para que, de forma inmediata, trámite la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023.

18. Regla de decisión: El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto por el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. En concreto, porque por parte de una entidad promotora de salud se cuestiona el procedimiento administrativo de recobro por cuenta del FOSYGA, hoy ADRES.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,