Auto nº 3039/23 de Corte Constitucional, 5 de Diciembre de 2023

1. El 22 de agosto de 2022, la señora E.G.H. y otras 44 personas (en adelante “los demandantes”) presentaron, a través de apoderado judicial, una “demanda ejecutiva por obligación de hacer”[1] en contra de (i) la Nación - Ministerio de Agricultura; (ii) la Agencia Nacional de Tierras - ANT; (iii) la Agencia Nacional de Licencias Ambientales - ANLA y; (iv) Emgesa S.A E.S.P[2] (hoy Enel Colombia S.A. ESP). Antes de enunciar las pretensiones de la demanda, se procederá a realizar un recuento de los fundamentos fácticos que la sustentan:

   (i) Por medio de la resolución número 0899 del 15 de Mayo de 2009 expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial[3], se otorgó licencia ambiental para el proyecto hidroeléctrico denominado “EL QUIMBO” ubicado en jurisdicción de los municipios de G., G., El Agrado, P., Tesalia y Altamira pertenecientes al departamento del H.. Lo anterior, en virtud de la solicitud que promovió EMGESA S.A. E.S.P. (hoy Enel Colombia S.A. E.S.P.)

   (ii) En el marco del proceso de licenciamiento, a través de la resolución número 321 del 1° de septiembre de 2008 proferida por el Ministerio de Minas y Energía, se declaró de utilidad pública e interés social el área que comprende los predios necesarios para la construcción y operación del proyecto hidroeléctrico en mención.

   (iii) A su vez, en el trámite se llevaron a cabo unas “mesas de concertación” realizadas los días 22 de diciembre de 2008, 14 y 22 de enero y 4 de febrero de 2009, entre la empresa EMGESA S.A. E.S.P. y los representantes del Congreso, de las administraciones municipales, de la gobernación y de la comunidad en general. Producto de estas diligencias se suscribió el denominado “Documento de cooperación celebrado entre la Gobernación del Departamento del H., los Municipios del Agrado, G., Altamira, G., P. y Tesalia, El Ministerio de Minas y Energía, El Ministerio de Agricultura y la empresa EMGESA S. A. E. S. P.”[4].

   (iv) En el convenio descrito, las partes precisaron que, entre otros temas, (a) el mismo prestaba mérito ejecutivo; (b) recogía los acuerdos obtenidos en las sesiones de la mesa de concertación; (c) su objeto sería el mejoramiento de la capacidad socioeconómica de los municipios y sus habitantes, afianzar el correcto desarrollo del proyecto hidroeléctrico y su implementación; y (d) que el cumplimiento de todas las obligaciones previstas en el documento se condicionaban a la expedición de la licencia ambiental por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y a la decisión de ejecución del proyecto por la empresa EMGESA S.A.

   (v) Por lo anterior, algunas de las obligaciones incluidas en el “documento de cooperación” consistieron en:

   (a) Por parte de EMGESA: asumir el costo de adecuar 2.900 hectáreas de riego adicionales a las contempladas en el Plan de Manejo Ambiental, hasta completar 5.200 ha. proporcionalmente a la pérdida de cada municipio. Asimismo, adecuar con riego por gravedad 5.200 has., de las cuales, EMGESA S.A. debía comprar y utilizar 2.500, para la realización de los programas de reubicación y compensación de unidades familiares. De igual forma, se comprometía a gestionar, junto con el INCODER, programas de titulación de predios, lo que permitiría acreditar la propiedad para acceder a la figura de la compensación.

   (b) Por parte del Ministerio de Agricultura: Adquirir 2700 Has, previa presentación del estudio por EMGESA S.A. de los predios, sobre los que construiría la infraestructura de riego por gravedad, para adelantar allí una reforma agraria, en la cual se debían incluir a las comunidades vulnerables de la zona de ejecución del proyecto que no sean propietarias (madres cabeza de familia, pescadores, jornaleros y paleros, entre otros). Estas obligaciones se establecieron igualmente en la licencia ambiental otorgada (resolución 0899 del 15 de Mayo de 2009 expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial), en mención a las mesas de concertación y al documento de cooperación.

   (vi) Por medio de la escritura pública 1045 del 27 de diciembre de 2010 otorgada en la Notaría 1° de G. (H., la sociedad EMGESA S.A. E.S.P. (hoy Enel Colombia S.A. E.S.P.) protocolizó el documento denominado “censo de familias residentes en predios ubicados en el área de influencia directa del proyecto hidroeléctrico el Quimbo”[5], en el cual se incluyó un número aproximado de 300 familias conformadas cada una por varias personas.

2. Según el escrito de demanda, los accionantes pretenden que (i) se libre mandamiento de pago a favor de cada uno de ellos “por la obligación de hacer de adjudicar y escriturar cinco (5) hectáreas con riego en el área de influencia directa –AID del proyecto hidroeléctrico del Quimbo– PHQ” y que, en consecuencia, se ordene de forma conjunta a las entidades demandadas que materialicen lo que se solicita, y que procedan a reconocer y pagar “perjuicios moratorios” hasta que se verifique el cumplimiento de lo pretendido. Lo anterior, con base en el título ejecutivo complejo integrado por el “documento de cooperación” y la Resolución No. 0899 del 15 de mayo de 2009 expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

3. De forma subsidiaria, solicitan que se libre mandamiento de pago a favor de cada uno de los accionantes y en contra de las entidades ejecutadas por un valor equivalente a $ 318.869.049,57 m/cte., por concepto de “perjuicios compensatorios de acuerdo a lo establecido en el artículo 428 del CGP, por la falta de ejecución o NO EJECUCIÓN de las ordenes de HACER”.

4. El asunto correspondió por reparto al Juzgado 34 Civil del Circuito de Bogotá, autoridad que, en auto del 20 de octubre de 2022, declaró su falta de jurisdicción para asumir el conocimiento del asunto y ordenó la remisión del expediente a los jueces administrativos[6]. Al respecto, sostuvo que el título ejecutivo que se presenta como sustento de la demanda está integrado por el acuerdo de cooperación y un acto administrativo expedido por entidades de naturaleza pública, de ahí que se deba aplicar el inciso 1° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, “CPACA”), en el que se señala que “(…) la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de las controversias y litigios en donde estén involucradas entidades públicas”. Por lo demás, en virtud de lo establecido en los artículos 104.6[7] y 297[8] del CPACA, la demanda se origina en un contrato estatal y en un acto administrativo que se deriva del mismo, pues aunque el “documento de cooperación” no se enuncia como un contrato debe considerarse como tal, en razón del artículo 1945 del Código Civil, que describe a dicha institución como “[el] acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa. Cada parte puede ser de una o de muchas personas”.

5. El 7 de marzo de 2023, el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia territorial para avocar el conocimiento de la demanda[9]. Para sustentar su decisión, afirmó que el artículo 156.4 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, estableció que en los procesos contractuales y en los ejecutivos originados en contratos estatales o en laudos arbitrales derivados de tales contratos, la competencia se determina por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato. En línea con lo anterior, señaló que el documento de cooperación fue suscrito en el municipio de Neiva, lugar que igualmente corresponde al domicilio contractual. Con base en lo anterior, la citada autoridad ordenó remitir el expediente a los jueces administrativos de dicha ciudad.

6. El 23 de marzo de 2023, el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Neiva declaró su falta de jurisdicción en el asunto e invocó la existencia de un conflicto negativo entre jurisdicciones[10]. Al respecto, argumentó que el Tribunal Administrativo del H. estudió una demanda ejecutiva presentada por la hoy actora E.G.H. contra EMGESA S.A. E.S.P., y, por auto del 8 de septiembre de 2021 declaró su falta de jurisdicción, al precisar que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de la ejecución de actos administrativos derivados de contratos estatales; mientras que, a la jurisdicción ordinaria, en la especialidad civil, le corresponde la ejecución de obligaciones que surjan de actos administrativos de otra naturaleza, donde conste una obligación insatisfecha a cargo de una entidad pública.

7. En aquella oportunidad se estableció que el título que se pretendía ejecutar (igual al propuesto en esta ocasión) no se trataba de un contrato estatal, de condenas o conciliaciones realizadas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de un laudo arbitral, según lo dispuesto en el artículo 104.6 del CPACA. De ahí que el conocimiento del asunto le asistía a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, en virtud del artículo 422 del Código General del Proceso (en adelante, “CGP”).

8. El 29 de mayo de 2023 se remitió el expediente de la referencia a esta corporación[11], el mismo fue repartido al magistrado sustanciador el 16 de agosto de este año y enviado al despacho el día 18 del citado mes[12].

9. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

10. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13].

11. Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[14]. De esta manera, se ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[15]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[16]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[17].

12. Competencias asignadas a la Jurisdicción Ordinaria y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de procesos ejecutivos. Reiteración del auto 812 de 2023. El artículo 15 del CGP dispone que corresponde “a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”. En línea con lo anterior, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 establece una cláusula general residual de competencia de titularidad de la Jurisdicción Ordinaria. En concreto, indica que la función jurisdiccional se ejerce, entre otras, por “la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”.

13. Por su parte, el artículo 104.6 del CPACA dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por es[a] jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

14. En armonía con lo anterior, el numeral 3 del artículo 297 del CPACA dispone que prestan mérito ejecutivo, entre otros, los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.

15. En el auto 812 de 2023, la Sala Plena de la Corte dirimió un conflicto de jurisdicciones suscitado en el marco de una demanda ejecutiva por obligación de hacer promovida por una ciudadana en contra del Ministerio de Agricultura, la Agencia Nacional de Tierras (ANT), la Agencia Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y la sociedad EMGESA S.A. E.S.P. En aquella oportunidad, el título ejecutivo complejo que sirvió de base para la presentación de la demanda encontraba su origen en el “documento de cooperación” celebrado entre la Gobernación del departamento del H., los municipios del Agrado, G., Altamira, G., P. y Tesalia, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Agricultura y la empresa EMGESA S.A. E.S.P.

16. En aquella oportunidad, la Sala Plena de Corte determinó que el asunto debía ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con base en los siguientes argumentos:

    (i) En primer lugar, destacó que el título ejecutivo complejo que la accionante pretendía ejecutar se deriva del “documento de cooperación celebrado entre la Gobernación del departamento del H., los municipios del Agrado, G., Altamira, G., P. y Tesalia, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Agricultura y la empresa EMGESA S.A. E.S.P.”, ya que, tal y como se pudo verificar en el contenido del documento, para garantizar su efectivo cumplimiento este prestaba mérito ejecutivo y correspondía a un título ejecutivo complejo. En este sentido, la cláusula séptima de dicho documento estableció que: “Séptimo. - Solución de controversias. Los representantes legales de las entidades territoriales comparecientes y el representante legal de EMGESA S.A. expresamente convienen en que sin renunciar a los requerimientos para constituir en mora el presente documento constituye título ejecutivo complejo, para lo cual las fechas de exigibilidad de las obligaciones aquí previstas se determinaran en la licencia ambiental que se expida eventualmente por parte del MINISTERIO DE AMBIENTE Y VIVIENDA (…) El título complejo estará complementado con la certificación del Ministerio de Ambiente y Vivienda sobre el incumplimiento que se demanda”.

    (ii) En segundo lugar, esta corporación precisó que dicho documento no corresponde a un acto administrativo, sino a un acuerdo de voluntades, por lo que, “sin el ánimo de definir su naturaleza de convenio o contrato interadministrativo por ser un asunto que le corresponde definir al juez competente, tiene por extremos a entidades públicas y [a] una empresa de servicios públicos domiciliarios (…)”, tal circunstancia lo asimila a un contrato estatal que involucra como requisito para su reclamación por vía ejecutiva, la necesidad de constituir un acto administrativo complejo, como se desprende del contenido del documento de cooperación ya reseñado.

17. Examen del caso concreto. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. Así, en primer lugar, se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones. Precisamente, de un lado, se encuentra el Juzgado 34 Civil del Circuito de Bogotá y, del otro, el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Neiva (H.). Ahora bien, se entiende superado el presupuesto objetivo, en la medida en que la controversia gira en torno a la competencia para conocer de la “demanda por obligación de hacer”, promovida por la señora E.G.H. y otras 44 personas en contra de la Nación - Ministerio de Agricultura; la Agencia Nacional de Tierras - ANT; la Agencia Nacional de Licencias Ambientales - ANLA; y Emgesa S.A E.S.P (hoy Enel Colombia S.A. ESP). Y, frente al presupuesto normativo, la Corte verifica su configuración, toda vez que ambas autoridades expusieron razones legales para sustraerse de conocer dicha solicitud. En efecto, se invocaron los artículos 104.1, 104.6 y 297 del CPACA, junto con lo dispuesto en el artículo 422 del CGP.

18. En el presente caso, y siguiendo lo señalado en el auto 812 de 2023, la Corte concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para asumir el conocimiento de la demanda. Lo anterior, en la medida en que el título ejecutivo denominado “documento de cooperación celebrado entre la Gobernación del departamento del H., los Municipios del Agrado, G., Altamira, G., P. y Tesalia, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Agricultura y la empresa EMGESA S. A. E. S. P.” es un acuerdo de voluntades que tiene por extremos a entidades públicas y a una empresa de servicios públicos de naturaleza privada, en virtud del cual, según lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia es, en principio, un contrato estatal. Por lo demás, el propio documento le otorga el carácter de título ejecutivo complejo a dicho acuerdo de voluntades, a partir del acompañamiento de las certificaciones respectivas expedidas por las autoridades competentes.

19. De lo anterior se concluye que se activa la regla de competencia establecida en el artículo 104.6 del CPACA, por virtud de la cual se establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos ejecutivos originados en los contratos celebrados por entidades públicas. Por ende, se dirimirá el presente conflicto, en el sentido de atribuir el conocimiento de la demanda al Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Neiva.

20. Regla de decisión. “De acuerdo con lo establecido en el numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer de los procesos ejecutivos originados en contratos estatales, incluso en el evento en el que, para su exigibilidad, se requiera conformar un acto administrativo complejo”[18].

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,