Auto nº 3049/23 de Corte Constitucional, 5 de Diciembre de 2023

1. El 21 de septiembre de 2017, el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación – PARISS interpuso demanda ordinaria laboral[1] en contra de en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – FOSYGA (hoy ADRES), por concepto de “medicamentos no incluidos en el antiguo POS (hoy PBS) y condenas de fallos de tutela”. La parte demandante pretendió, entre otras, que (i) se declare la responsabilidad de la parte demandada por los daños antijurídicos derivados del no pago de 445 solicitudes de recobro y (ii) se condene a las demandadas por perjuicios materiales, así como al reconocimiento y pago de los recobros por la suma de $271.001.645.

2. El asunto fue repartido al Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá, que mediante auto del 26 de octubre de 2017[2] declaró su falta de competencia y ordenó remitir el proceso a la Oficina Delegada para la Función Jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud.

3. El 8 de junio de 2018, mediante Auto A2018-0015572[3], la Superintendencia Nacional de Salud rechazó la demanda, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el escrito a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

4. El referido conflicto fue dirimido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura a través de proveído de 13 de marzo de 2019[4], en el cual se asignó el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Ordinaria representada por el Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá.

5. El Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá cumplió lo resuelto por el superior y, en consecuencia, finalizó con el trámite del proceso en primera instancia dictando sentencia[5].

6. El fallo fue apelado. El Tribunal Superior de Bogotá – Sala Segunda de Decisión Laboral mediante providencia de 31 de enero de 2022[6] declaró la falta de jurisdicción y competencia para dar trámite al proceso y ordenó su remisión a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá. Fundamentó que, en la providencia A-389 de 2021 la Corte Constitucional determinó que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa.

7. La demanda le correspondió por reparto al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá D.C, quien mediante proveído del 20 de abril de 2023 decidió no avocar conocimiento y ordenó devolver el expediente al Tribunal Superior de Bogotá[7]. Argumentó que sobre el presente asunto no era posible asumir conocimiento pues existió un pronunciamiento ejecutoriado del Consejo Superior de la Judicatura que otorgó el conocimiento a la Jurisdicción Ordinaria, el cual hizo tránsito a cosa juzgada. Lo anterior lo fundamentó con la Sentencia T-402 de 2006 y el Auto 278 de 2015.

8. El Tribunal Superior de Bogotá D.C – Sala Segunda de Decisión Laboral mediante auto del 29 de junio de 2023 propuso conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a la Corte Constitucional. Manifestó que de acuerdo con los artículos 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (CPTSS) y el Auto 389 de 2021, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento del proceso, pues se trata de una controversia sobre actos administrativos[8].

9. De acuerdo con el reparto del 3 de octubre de 2023, el expediente de la referencia le fue enviado al despacho del magistrado sustanciador el 5 de octubre siguiente[9].

Competencia

10. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

11. Esta Corporación ha advertido que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se acrediten los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, como han sido definidos de manera reiterada por este tribunal[10]. En el caso de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos:

    Presupuesto

    Cumplimiento

    Presupuesto subjetivo

    El conflicto se suscitó entre una autoridad que integra la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

    Presupuesto objetivo

    La controversia objeto de la presente decisión se enmarca en la demanda presentada por el PARISS contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y el FOSYGA (hoy ADRES).

    Presupuesto normativo

    Las autoridades judiciales enunciaron los fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá D.C, manifestó que, sobre el presente asunto no era posible asumir conocimiento pues existió un pronunciamiento ejecutoriado del Consejo Superior de la Judicatura que otorgó el conocimiento a la Jurisdicción Ordinaria, el cual hizo tránsito a cosa juzgada lo anterior lo fundamentó con la Sentencia T-402 de 2006 y el Auto 278 de 2015. Por su parte, el Tribunal Superior de Bogotá - Sala Segunda de Decisión Laboral justificó su negativa en los artículos 104 del CPACA, 2 del CPTSS y el Auto 389 de 2021. Señaló que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos relativos a actos administrativos.

    Criterios para determinar a qué jurisdicción le corresponde resolver las controversias relacionadas con recobros en materia de salud. Reiteración del Auto 389 de 2021

12. Mediante el Auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporación determinó que el conocimiento de las controversias sobre los recobros a la ADRES por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo anterior, “en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES”.

13. La Corte además explicó que este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

14. En concreto, dispuso la siguiente regla de decisión:

    “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

15. Ahora bien, cabe precisar que el precedente del Auto 389 de 2021 ha sido aplicado incluso a los procesos iniciados en contra del Ministerio de Salud y Protección Social[11] y/o diferentes consorcios y fiduciarias encargadas inicialmente del trámite de los recobros. Esto es posible porque: (i) conforme al artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita a ese Ministerio y los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, le transfirieron el deber de ejercer la defensa en los procesos judiciales, así como ejercer los derechos y asumir las obligaciones que con anterioridad había adquirido la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del FOSYGA y (ii) el proceso administrativo que se adelantaba para el reconocimiento de los recobros antes de la entrada de funcionamiento de la ADRES[12] se puede equiparar en gran medida al que se adelanta actualmente[13]. Verbigracia, el Auto 389 de 2021 precisó que el procedimiento especial que seguido ante esta última entidad consagra un mecanismo de objeción frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma administradora. En concreto, el artículo 56 de la Resolución 1885 de 2018 determina que en el procedimiento administrativo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES[14].

16. Al verificar el procedimiento de recobros estipulado antes de que la ADRES asumiría dicha función, se observa que la solicitud de recobro ante el FOSYGA debía presentarse a través de la dependencia de correo y radicación del Ministerio de la Protección Social. Dicha cartera ministerial o la entidad que se definía para tal efecto (consorcios, fiduciarias), adelantaba el estudio de la solicitud de recobro e informaba a la entidad reclamante el resultado del mismo. La comunicación del resultado de la auditoria efectuada podía ser igualmente objetada por la entidad recobrante acudiendo ante quien emitió dicha comunicación para que confirmara o modificara su decisión inicial. De tal forma, se evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de forma similar desde el año 2006[15]. Dado que aún no existía la ADRES, las demandas se dirigían generalmente frente al Ministerio de Salud y/o los diferentes consorcios y/o entidades encargadas de la administración fiduciaria del FOSYGA, lo que no obsta para que se pueda reiterar en estos casos metodología y la regla del Auto 389 de 2021.

    Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del Auto 1942 de 2023

17. En el Auto 1942 de 2023, la Sala Plena se pronunció frente a las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia introducido mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la jurisdicción competente para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS.

18. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales eran conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de manera que en general las entidades demandantes no tenían la carga de agotar los requisitos de procedibilidad (recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) ni de presentar la demanda dentro del término de caducidad de acuerdo con las normas del CPACA. Sin embargo, tras el cambio de jurisdicción, se enfrentaron a la imposibilidad de cumplir dichos presupuestos. Las referidas reglas de transición diseñadas con el objetivo de salvaguardar el derecho a la administración de justicia de las entidades recobrantes se resumen así[16]:

    Universo de casos a los que aplican las reglas de transición

    Procesos en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral en dos lapsos:

    1. Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y que, producto del cambio jurisprudencial se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, a la expedición del Auto 1942 de 2023, habían sido rechazadas o inadmitidas por una autoridad judicial de dicha jurisdicción.

    2. Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al expedir el Auto 1942 de 2023 y que, producto del cambio jurisprudencial, serán remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta 6 meses después de la expedición del Auto 1942 de 2023 [proferido el 23 de agosto de 2023] y, en esa sede judicial, se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) y del término de caducidad.

       Demandas promovidas ante la jurisdicción contencioso administrativa en tres momentos:

    3. Después de la expedición del Auto 389 de 2021, inadmitidas o rechazadas a la expedición del Auto 1942 de 2021 por no acreditar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad para acudir ante dicha jurisdicción.

    4. Después de la expedición del Auto 389 de 2021 y que se encontraban en trámite al expedir el Auto 1942 de 2023 y, en esa sede judicial se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión.

    5. Finalmente, las reglas aplican para las demandas que se iniciaron o se inicien hasta 6 meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 que realizará el Consejo Superior de la Judicatura.

       Reglas de transición

       Agotamiento previo de recursos

       Esta obligación no aplica para las acciones de nulidad y restablecimiento de derecho dirigidas contra la ADRES -antes FOSYGA-, pues en el procedimiento administrativo especial de recobros contra dicha entidad únicamente se regula un mecanismo de objeción, el cual es potestativo. Las decisiones de la ADRES son definitivas. En esa medida, las autoridades judiciales no deben exigir a los demandantes el agotamiento del anterior procedimiento u otro adicional como requisito para la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho.

       Conciliación extrajudicial

       Este requisito no será exigible y como consecuencia los jueces no deben inadmitir o rechazar las demandas por la falta del referido presupuesto.

       En los casos en los que las entidades demandantes de forma potestativa hubieran intentado una conciliación previa para acudir al juez laboral, esta podrá ser tenida en consideración por los jueces contenciosos al analizar los presupuestos de la correspondiente acción; sin embargo, las falencias que la misma pueda presentar, en ningún caso acarrearán una obstaculización del derecho de acción.

       En los casos en que exista un acuerdo conciliatorio previo entre las partes el juez administrativo deberá valorarlo en garantía de los efectos de la cosa juzgada de la conciliación extrajudicial y el principio de seguridad jurídica.

       Sin perjuicio de la no obligatoriedad de este requisito, el juez administrativo, conforme al contenido del artículo 180 de CPACA, en desarrollo de la audiencia inicial deberá invitar a las partes a conciliar.

       Caducidad del medio de control

       Para los efectos de las presentes reglas, los jueces administrativos al deberán valorar la diligencia del demandante contabilizando en cada caso concreto el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social.

       Medidas de publicidad

       Las reglas de transición descritas deberán ser publicadas en la página web y en las redes sociales de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura por el término de un (1) mes. La Corte dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente se encuentran activas; (ii) los patrimonios autónomos de remanentes de las EPS liquidadas, y (iii) todos los jueces de la República. Asimismo, el Consejo Superior de la Judicatura deberá socializar las reglas de transición entre los jueces por el lapso de 6 meses.

19. En el asunto de la referencia se presentó un conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá D.C y el Tribunal Superior de Bogotá D.C -Sala Segunda de Decisión Laboral como consecuencia de la demanda presentada por parte del PARISS contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – FOSYGA (hoy ADRES) donde pretendió (i) se declare la responsabilidad de la parte demandada por los daños antijurídicos derivados del no pago de 445 solicitudes de recobro y (ii) se condene a las demandadas por perjuicios materiales, así como al reconocimiento y pago de los recobros por la suma de $271.001.645. Para resolver lo anterior, la Sala Plena reiterará el Auto 389 de 2021, según el cual las controversias en las que una EPS demande a la ADRES con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud excluidas del extinto POS (hoy PBS), son competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa de conformidad a lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

20. Por lo demás, el conflicto aquí suscitado no guarda relación con el pronunciamiento que, con anterioridad, realizó la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, respecto de si el asunto debía ser conocido por el Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá o por la Superintendencia Nacional Salud, controversia que, según jurisprudencia reiterada de la Corte, no corresponde a un conflicto entre jurisdicciones sino que se trató de un conflicto de competencias entre autoridades judiciales que orgánica y funcionalmente forman parte de la misma jurisdicción[17].

21. Así las cosas, la Corte, en atención a lo dispuesto en los Auto 389 de 2021 remitirá el expediente CJU-4432 al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá D.C, para que continue con el presente trámite y verifique/determine la aplicación al caso concreto de las reglas de transición establecidas en el Auto 1942 de 2023. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al juez laboral involucrado en el conflicto y a los sujetos procesales e interesados.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,