Auto nº 3146/23 de Corte Constitucional, 5 de Diciembre de 2023

1. E.F. de Ponguta, madre de P.L.P.F. (Q.E.P.D.), presentó demanda ordinaria laboral en contra del Fondo Nacional del Ahorro[1] (en adelante, FNA). Esto, con el fin de que (i) se declare que entre el FNA y el señor P.L.P.F. existió un contrato laboral a término indefinido en calidad de trabajador oficial, el cual, en su criterio, fue encubierto mediante la tercerización de sus servicios con empresas de servicios temporales, (ii) se declare que dicho contrato se terminó el 04 de marzo de 2017 de forma unilateral y sin justa causa, (iii) se condene al FNA a reliquidar y pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, así como la indemnización por despido sin justa causa, junto con los respectivos intereses y costas del proceso[2].

2. Como fundamento de su demanda, afirma que el señor P.F. estuvo vinculado mediante sucesivos contratos de obra y labor, los cuales fueron suscritos de diversas empresas de servicios temporales, así:

   Empresa

   Fecha de vinculación

   Temponexos

   23/03/07 – 30/04/08

   Red Almamater

   15/12/08 – 15/03/09

   Temporales Uno A

   16/03/09 – 15/12/09

   Temporales Uno A

   18/01/10 – 23/03/10

   Temporales Uno A

   26/03/10 – 25/03/11

   Temporales Uno A

   05/04/11 – 13/03/12

   Temporales Uno A

   04/02/13 – 03/02/14

   Temporales Uno A

   04/02/14 – 30/11/14

   Optimizar

   01/12/14 – 30/09/15

   Activos

   01/10/15 – 15/10/15

   Servicios y Asesorías

   16/11/15 – 10/07/16

   Servicios y Asesorías

   11/07/16 – 05/03/17

3. Según la demanda, durante ese tiempo, el señor P.F. prestó sus servicios de manera directa e ininterrumpida al FNA. Además, afirmó que tuvo el cargo de Comercial III[3] y, en general, desarrolló funciones como asesoría en crédito hipotecario y educativo, asesoría en leasing habitacional y arriendo social, recepción de solicitudes de crédito, recepción de solicitudes de afiliación por cesantías y ahorro voluntario, entre otros[4].

4. La demanda le correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja quien, el 30 de marzo de 2023, declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto[5]. El juzgado argumentó que la jurisdicción competente para resolver el asunto es la Contenciosa Administrativa porque, según el auto 492 de 2021 de la Corte Constitucional, le corresponde a dicha jurisdicción conocer los procesos donde se busque el reconocimiento del vínculo laboral y el pago de acreencias derivadas de contratos de prestación de servicios con el Estado. En este caso, bajo la perspectiva del juzgado, la parte demandante busca que se declare la existencia de un contrato de trabajo encubierto en sucesivos contratos de prestación de servicios, por lo que la jurisdicción competente es la Contenciosa Administrativa[6].

5. El asunto correspondió luego al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Tunja el cual, mediante auto del 15 de mayo de 2023, declaró su falta de jurisdicción, planteó un conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dirima el asunto[7]. Este juzgado afirmó que las funciones del demandante, que solicita declarar un contrato realidad, son propias de un trabajador oficial, por lo que el caso lo debe conocer el juez laboral. Además, afirmó que por regla general, las personas que trabajan para el FNA son trabajadores oficiales, salvo algunos servidores que tienen funciones de dirección, confianza y manejo, caso que no es el del demandante. El juzgado sustentó su posición en los autos 441 de 2022 y 863 de 2021 de la Corte Constitucional, así como los artículos 1 y 17 de la Ley 432 de 1998, los artículos 1 y 22 del Decreto 1132 de 1999 y los artículos 1 y 22 del Acuerdo 2468 de 2022[8].

6. El 5 de junio de 2023 el asunto se remitió a la Corte Constitucional[9] y el 3 de octubre de 2023 se asignó el expediente al despacho de la magistrada ponente[10]. Posteriormente, el 5 de octubre de 2023, el proceso fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–[11].

Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[12].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Este Tribunal ha establecido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13].

9. Adicionalmente, en el auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó los tres presupuestos que se requieren para que se configure un conflicto de jurisdicciones, a saber:

   i) Presupuesto subjetivo, que se refiere a que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y que pertenezcan a diferentes jurisdicciones.

   ii) Presupuesto objetivo, que implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Por ejemplo, que efectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.

   iii) Presupuesto normativo, el cual requiere que las autoridades involucradas en el conflicto hayan manifestado expresamente los motivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o no para conocer la causa.

10. En este caso se cumplen los presupuestos antes mencionados. En primer lugar, el conflicto se generó entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones que rechazan mutuamente la competencia para adelantar una causa judicial, en esta oportunidad, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja, que pertenece a la jurisdicción ordinaria y el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Tunja, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

11. En segundo lugar, el conflicto tiene que ver con una demanda mediante la cual se pretende el reconocimiento de una relación laboral y el pago correspondiente de acreencias laborales y prestacionales. En ese orden de ideas, se cumple el presupuesto objetivo.

12. Por último, las dos autoridades en conflicto plantearon fundamentos de índole legal y jurisprudencial para fundamentar su falta de competencia. Por un lado, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja argumentó que la jurisdicción competente para resolver el asunto es la contenciosa administrativa, porque, según el auto 492 de 2021 de la Corte Constitucional, le corresponde a dicha jurisdicción conocer los procesos donde se busque el reconocimiento del vínculo laboral y el pago de acreencias derivadas de contratos de prestación de servicios con el Estado. Por su parte, el Juzgado Noveno Administrativo Oral Tunja sustentó su posición en los autos 441 de 2022 y 863 de 2021 de la Corte Constitucional, así como los artículos 1 y 17 de la Ley 432 de 1998, los artículos 1 y 22 del Decreto 1132 de 1999 y los artículos 1 y 22 del Acuerdo 2468 de 2022. Este juzgado consideró que de la demanda se infiere que las funciones del demandante eran propias de un trabajador oficial, por lo que la jurisdicción competente es la ordinaria laboral.

    Competencia para conocer de las demandas en las que, en el marco de una relación laboral con una empresa temporal, se solicita el reconocimiento de derechos laborales a la entidad usuaria. Reiteración del auto 1159 de 2021[14]

13. En el auto 1159 de 2021[15], la Corte dirimió la competencia para conocer de un proceso en el que se pretendía la declaración de un contrato realidad entre una persona contratada a través de una empresa de servicios temporales y una entidad pública, y la consecuente declaratoria de contrato ficto con la referida. En esa ocasión, la Sala Plena estableció que si bien en un principio el contrato laboral existente entre el demandante y la empresa de servicios temporales es de naturaleza privada y corresponde a la jurisdicción ordinaria, en los “casos en los que puede estar de por medio la desnaturalización del vínculo -y, como consecuencia de ello, el pago de derechos laborales-, el conocimiento del asunto se funda en las reglas generales de competencia, esto es, si lo que puede estar detrás es la evasión de un vínculo contractual, la competencia será de la jurisdicción ordinaria, mientras que, si el ocultamiento de la relación involucra el haberse omitido la formalización de una relación legal y reglamentaria, será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

14. Como fundamento de lo anterior, la Corte Constitucional reiteró que la relación laboral entre las empresas de servicios temporales y los trabajadores en misión “está sujeta a un límite temporal, con el fin de proteger los derechos de los trabajadores e impedir que las empresas que ejecutan este tipo de contratación evadan las obligaciones derivadas de los contratos con trabajadores permanentes”[16]. En consecuencia, cuando la entidad usuaria se aparta o excede alguno de los supuestos de procedencia del contrato en misión “la empresa de servicios temporales se puede catalogar como un empleador aparente y un verdadero intermediario que oculta su calidad, y el usuario deberá tenerse entonces como el verdadero empleador”[17].

15. Por lo demás, la Sala se refirió al marco general de competencia en asuntos laborales según el cual, con base en los artículos 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) y 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS), a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde conocer de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”. A su vez, según el artículo 2 del CPTSS, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral conoce, entre otros, de los “conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente del contrato de trabajo”, independientemente de que el empleador sea de naturaleza privada o se trate de una entidad pública, como es el caso de los trabajadores oficiales.

16. Para la Corte es claro que no detenta la competencia para decidir los aspectos que son objeto de estudio y debate al interior del proceso ordinario. Por esta razón, esta corporación afirmó que

    “en principio, al juez encargado de dirimir el conflicto de jurisdicción no le corresponde hacer un análisis minucioso y exhaustivo de las funciones de quien pretende el reconocimiento de una relación laboral con el Estado o de otros aspectos que correspondan al fondo de la controversia que deberá ser resuelta por el juez natural”[18].

17. Sin embargo, para efectos de dirimir el conflicto, cuando no hay elementos suficientes que determinen con claridad la naturaleza del vínculo que podría tener el trabajador -como ocurre en algunos casos en los que se pretende que se declare la existencia de un contrato realidad con el Estado-, “debe acudirse a la regla general de vinculación de la entidad correspondiente para vislumbrar razonablemente sobre cuál jurisdicción recae la competencia del asunto”[19].

18. En virtud de los fundamentos expuestos, esta corporación estableció que en los casos en los que la regla general de vinculación de la entidad pública usuaria sea la de empleados públicos, siguiendo la regla de decisión del auto 1159 de 2021, la competencia será de la jurisdicción contenciosa administrativa. Por su parte, cuando la regla general de vinculación de la entidad sea la de trabajadores oficiales será de la jurisdicción ordinaria laboral.

    Regla general de vinculación de las empresas industriales y comerciales del Estado

19. En la Sentencia C-691 de 2007, la Corte Constitucional se refirió a la naturaleza jurídica y a los aspectos para delimitar la actividad de las empresas industriales y comerciales del Estado, de la siguiente manera. Las empresas industriales y comerciales del Estado (i) son entidades de naturaleza jurídica pública, aunque por su objeto algunos de sus actos se rigen por el derecho privado; (ii) debe aplicarse el régimen especial de derecho público –administrativo en los supuestos en que se involucren garantías institucionales de derecho público o reservas de administración pública, que son aquellos en los que no es posible aplicar el derecho privado como la realización de actividades de política pública o de actividades ejecutivas de policía o de fomento; (iii) debe aplicarse el régimen de derecho privado para las actividades que tienen que desarrollarse bajo éste régimen, como aquellas de gestión económica o de producción de bienes que se desarrollan en competencia con particulares; (iv) en las zonas de incertidumbre el legislador y aún el Gobierno podrían determinar el régimen jurídico aplicable sin enervar las finalidades propias definidas por la Constitución ni evadir requerimientos ni controles constitucionales; (v) para su evaluación debe tenerse en cuenta las características identificadoras de cada una de las empresas, pues no es la misma tratándose de empresas económicas industriales y comerciales de propiedad del Estado que actúan en competencia o en monopolio, o si se trata de entidades encargadas de la prestación de un servicio público, o de agencias y entidades titulares de funciones administrativas propiamente tales; (vi) sus empleados y trabajadores son trabajadores oficiales salvo en los cargos de dirección y confianza en los cuales se tiene la calidad de empleado público y son de libre nombramiento y remoción.

20. Ahora bien, en el auto 1439 de 2023, esta Corporación conoció de un asunto en el que la demandante solicitaba el reconocimiento de una relación laboral con el FNA, encubierta tras la celebración de contratos de obra o labor con una empresa de servicios temporales. En dicha oportunidad, la Sala Plena concluyó que la competencia era de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, porque “el FNA es una empresa industrial y comercial del Estado que, de conformidad con el artículo 17 de la Ley 432 de 1998[20], tiene como regla general de vinculación la de trabajadores oficiales a través del contrato laboral”[21]. Además, porque, al analizar las funciones que ejercía en ese caso la trabajadora[22], resultaba evidente que no se trataba de un cargo de dirección.

21. La demanda presentada por E.F. de Ponguta, en calidad de madre de P.L.P.F. (Q.E.P.D.), en contra del FNA con el fin de obtener el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las acreencias laborales e indemnizaciones que se adeudan, debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

22. De las consideraciones analizadas se puede determinar que, primero, la demanda busca que se reconozca que, pese a existir varios contratos de trabajo entre el señor P.F. y las empresas de servicios temporales demandadas, realmente con estos se pretendía ocultar un contrato realidad entre estas partes. Es decir, que lo que se busca es que se reconozca una vinculación laboral con la entidad demandada. Segundo, el FNA es una empresa industrial y comercial del Estado que, de conformidad con el artículo 17 de la Ley 432 de 1998[23], tiene como regla general de vinculación la de trabajadores oficiales a través del contrato laboral. Además, el señor P.F., al parecer, se desempeñó en el cargo de Comercial III y desempeñaba funciones relacionadas al área comercial. Por esto, de manera preliminar, su vínculo no sería el de empleado público, según la citada norma. De esta manera, la demanda no se enmarca en ninguno de los supuestos de hecho que activan la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa y, en consecuencia, debe aplicarse la regla general de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral regulada en el numeral 1º del artículo 2 del CPTSS, en concordancia con el numeral 4 del artículo 105 del CPACA.

23. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer esta demanda es el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja.

Regla de decisión. La jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es competente para conocer de las demandas en las que, en el marco de una relación laboral con una empresa de servicios temporales, se solicita el reconocimiento de derechos laborales –salariales y prestacionales– a la entidad usuaria, cuando quiera que (i) esta sea una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de trabajadores oficiales y (ii) dentro del trámite no pueda desvirtuarse prima facie tal parámetro de vinculación. Esto, en atención al numeral 1º del artículo 2 del CPTSS, en concordancia con el numeral 4 del artículo 105 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,