Las alternativas para la provisión de los servicios públicos basados en infraestructura
| Autor | Felipe Nuñez Forero |
| Páginas | 73-92 |
73
2. las alternativas para la provisin de los
servicios pblicos basados en infraestructura
Hay tres alternativas principales para organizar la provisión de los servicios
públicos basados en infraestructura:1 (a) la propiedad estatal de la infraestructura
y de los prestadores de los servicios, (b) la adopción de un modelo basado en
la liberalización de estos servicios y (c) la utilización de contratos como meca-
nismos para proveerlos.2 Estas alternativas, que son simplemente diferentes
formas posibles de organización para la provisión de los spi, no son necesaria-
mente excluyentes entre sí: aunque el modelo base de provisión de los spi en el
sistema constitucional y legal colombiano es, sin duda, el de liberalización, se
contempla la utilización de todas estas alternativas en diferentes circunstancias.
El propósito de este capítulo es estudiar las características básicas de estas
tres alternativas. Sin embargo, antes de referirme a ellas quiero tratar un pro-
blema fundamental que subyace a la provisión de los servicios públicos cuando
están basados en infraestructura y que es, en últimas, el problema que busca
enfrentarse con cada una de estas alternativas: el del potencial que existe en
ellos de comportamientos ‘oportunistas’.3
2.1 el problema del oportunismo en los s p i
Los spi tienen varias características que condicionan fundamentalmente el
comportamiento de los actores del sector (inversionistas, gobiernos, políticos
y consumidores) y que abren la puerta a que estos se comporten de forma
oportunista:
En primer lugar, la prestación de estos servicios depende críticamente de
inversiones en infraestructura física (redes de acueducto, alcantarillado, comu-
nicaciones, electricidad, gasoductos, etc.), inversiones que se caracterizan por
ser inmóviles (no pueden moverse de un lugar a otro), ‘hundidas’ (es decir, una
1 Eduardo Engel, Ronald D. Fischer y Alexander Galetovic, The Economics of Public-Private
Partnerships: A Basic Guide (New York: Cambridge University Press, 214), 2.
2 Al hablar de contratos como instrumentos de provisión de infraestructura, hay que distinguir
entre los contratos puramente privados y los contratos en los que participa el Estado (en estos
últimos, los más relevantes son los contratos de asociación público-privada).
3 Ver Pablo T. Spiller y Mariano Tommasi, “The Institutions of Regulation: An Application to
Public Utilities”, en Handbook of New Institutional Economics, ed. Claude Ménard et al. (Dor-
drecht: Springer, 28), 19.
74 Servicios públicos domiciliarios, telecomunicaciones e infraestructura
vez hechas, no pueden ser recuperadas) y ‘específicas’ (que tienen usos alterna-
tivos muy limitados a aquellos para los que fueron diseñados y construidos).4
Esto hace que los inversionistas en infraestructura, una vez han hecho una
inversión, sean en cierto modo prisioneros de la regulación: si el inversionista
en un acueducto, por ejemplo, no está satisfecho con las condiciones estable-
cidas por el gobierno para la prestación del servicio (p. ej.: autorizando tarifas
que no le permitan recuperar su inversión), no puede optar por llevarse su
infraestructura a otra parte o recuperar su inversión dándole otro uso, como
sí puede hacerlo, por ejemplo, una empresa de transporte aéreo, que tiene la
opción de reasignar sus aviones para operar en otras rutas y en otros mercados.
En segundo lugar, los spi son consumidos de forma masiva por toda la po-
blación, y el universo de sus usuarios y consumidores coincide, en muy buena
parte, con el universo de los votantes. Esto crea un problema de incentivos:
los gobiernos y los políticos saben que los consumidores responden favorable-
mente a la disminución de las tarifas y saben también que, como las inversiones
en infraestructura son, en buena parte, hundidas, específicas e inmóviles, una
vez un inversionista ha hecho su inversión, continuará operando aun si no se
le reconocen sus costos hundidos.6 Esto crea, para los gobiernos, la tentación
de fijar tarifas que no cubran los costos hundidos de los inversionistas.
Aunque una reducción de tarifas en esas condiciones puede dar a un go-
bierno obvias ventajas políticas en el corto plazo, en el largo plazo puede afec-
tar la capacidad de atraer la inversión privada necesaria para la construcción,
rehabilitación y expansión de la infraestructura, y, en últimas, hacer financie-
ramente insostenible la prestación del servicio. El problema, sin embargo, es
que el horizonte de tiempo en el que normalmente operan los políticos es de
corto plazo (por lo general, ese ‘corto plazo’ son las próximas elecciones), así
que muchas veces pueden optar por tomar ese tipo de decisiones, dado que
sus efectos perjudiciales tardan algún tiempo en hacerse visibles, mientras
que los beneficios son casi inmediatos.7
4 Gómez-Ibáñe z, op. cit., 4.
Spiller, op. cit., 19.
6 Una fir ma con costos hundidos continuará produciendo aun cuando sus ingresos no cubran los
costos totales (siempre que sus ingresos operacionales excedan sus costos operacionales): esto
es consecuencia de que, si la firma cierra su producción, lo que podrá recuperar es solo la parte
no hundida de sus costos. Ver Friedman, op. cit., 36 y Spiller, loc. cit.
7 Ibid.
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba