Un análisis del desarrollo de las autonomías municipales en el Federalismo argentino. El caso de la provincia de Córdoba
| Autor | Roberto Marcelo Bernal |
| Páginas | 149-174 |
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Los estudios sobre autonomías municipales se inscriben necesariamente en el marco más amplio de los estudios sobre federalismo y relaciones intergubernamentales, entendiendo a la autonomía municipal como una atribución territorial que se corresponde con un gobierno federal que tiende a la descentralización y al reparto de competencias entre los diferentes niveles de gobierno constitucionalmente reconocidos.
Desde su concepción inicial, (el antecedente de la República Suiza más la Constitución de Estados Unidos de 1787) el federalismo ha sido una forma de organización del Estado que tiene como presupuesto un diseño de tipo democrático, con un reparto de competencias específicos. En dicho reparto, en el gobierno central reside parte de la soberanía, mientras que las dimensiones inferiores conservan poderes autonómicos y renuncian, a su vez, al derecho de secesión.
El sistema federal argentino —en su diseño original— se correspondía con un modelo de federalismo de integración, ya que surge de la voluntad de Estados independientes de crear un nuevo poder común1. Es también un federalismo asimétrico muy marcado por las notorias diferencias entre sus socios en términos de territorio, población, desarrollo económico y representación política.
En el año 1994 —reforma constitucional mediante— se modifica la arquitectura de distribución del poder en Argentina, dando a luz a un federalismo más moderno y complejo. Esta necesaria modernización abrazó al federalismo como un fenómeno de reorganización del Estado contemporáneo, debido fundamentalmente a cuatro razones: a) el desarrollo del gobierno de múltiples niveles desde la comuna a las organizaciones supranacionales, en constante confrontación y colaboración, b) el pluralismo social, a consecuencia de la diversidad de actores sociales, organizados en variadas formas en la representación de
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sus intereses, c) el “glocalismo” producido por la globalización y d) la rápida difusión del principio de subsidiaridad2.
El componente más significativo del capítulo federal de la reforma fue la emergencia de un diseño en donde se profundizan las autonomías provinciales, se reconocen con jerarquía constitucional las autonomías municipales y se brinda un estatus jurídico especial a la ciudad de Buenos Aires. El elemento transversal a estas reformas es el espíritu descentralizador, dando a las provincias, a los gobiernos locales y a las regiones una centralidad política inédita en otras etapas históricas, y acorde con las grandes transformaciones del territorio que se venían gestando a escala global. También de la mano de las relaciones intergubernamentales emergentes se da nacimiento a un sistema de gobierno multinivel crecientemente complejo.
Este nuevo diseño federal de características cooperativas originado en el año 1994 vino acompañado de institutos que vigorizan las bases federativas del modelo, brindando fortaleza a los procesos de descentralización e incorporando principios como la subsidiaridad, la cooperación, la articulación y la solidaridad entre los territorios.
Sin embargo, una lectura del actual estado del federalismo argentino nos demuestra que muchos de estos avances y reconocimientos normativos no son, en la práctica, una realidad consolidada, y en el caso particular de las autonomías municipales existe un heterogéneo nivel de reconocimiento y desarrollo de las mismas en las diferentes provincias argentinas.
A su vez, el reconocimiento de las capacidades autonómicas de los gobiernos locales no ha generado aún, a casi veinte años de su incorporación al texto constitucional, un proceso claro de fortalecimiento de las mismas, y no existe en el país una literatura especializada que se haya avocado a estudiar de manera profunda este aspecto de dicho fenómeno.
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El presente trabajo es parte de una investigación en curso en la que se propone brindar respuestas al interrogante acerca de las principales características y causas de un desigual y heterogéneo reconocimiento y desarrollo de las autonomías municipales en las diferentes provincias del país. Las unidades de análisis seleccionadas han sido las provincias de Córdoba, Mendoza, Salta y Santiago del Estero.
Partiendo del nuevo artículo 123 de la Constitución Nacional, que reconoce la autonomía municipal en sus dimensiones institucional, política, administrativa, económica y financiera, se ha planteado como estrategia metodológica la construcción de un índice, desagregado por indicadores, y de los datos resultantes de los campos efectuados se intentará determinar el peso de cada una de estas dimensiones y su incidencia en el desarrollo autonómico, así como también cuál es la relación que se genera entre las mismas.
La investigación se apoya en dos pilares o principales fortalezas: a) parte de la existencia, al presente, de un importante vacío teórico en el análisis del estado del desarrollo autonómico municipal con posterioridad a la reforma constitucional de 1994, ya que los estudios existentes sobre federalismo priorizan el análisis del vínculo entre nación y provincias, y b) la originalidad de la estrategia metodológica es un aporte valioso para los análisis jurídicos, y particularmente para el campo del derecho público. No abundan en Argentina estudios comparados, siendo el mismo un espacio de investigación de creciente y fundamental importancia en las agendas de las principales universidades y centros de estudios del planeta3.
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En el presente artículo pretendo compartir los resultados preliminares de la investigación en el caso de la provincia de Córdoba, una de las cuatro unidades de análisis seleccionadas, y la primera en la que contamos con el trabajo de campo concluido.
Las reflexiones que aquí se brindan son parciales y deberán luego ser comparadas y analizadas con relación a los futuros datos provenientes de los otros estudios de caso abordados. No obstante, la importancia de Córdoba como provincia pionera en el desarrollo del federalismo argentino justifica en buena medida este análisis preliminar que a continuación se presenta.
Saskia Sassen4señala que las transformaciones en el Estado-nación representan un factor fundacional de la era global que hoy atravesamos. Desde la perspectiva del territorio, la autoridad y los derechos esta transformación adopta la forma de un reensamblaje de determinados elementos en nuevas configuraciones desnacionalizadas que pueden operar a nivel subnacional, nacional o global. La instancia de desensamblaje, aunque parcial, desnaturaliza aquello que se ha naturalizado, muchas veces de manera inconsciente. Es decir, la constitución nacional del territorio, la autoridad y los derechos y la concepción de que lo global representa la ruina de estos elementos.
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Jordi Borja y Manuel Castells5describen la situación al manifestar que frente a un mundo globalizado, en los territorios de proximidad vivimos también la globalidad… Vivir la dialéctica local-global es indispensable para no ser un ser marginal; asumir a la vez las identidades de proximidad y las relaciones virtuales es darse los medios de ejercer la ciudadanía y de interpretar el mundo para no perderse. Mientras tanto, es en el espacio local donde los valores, las lenguas y las culturas se encuentran, pueden convivir y relacionarse.
Los reclamos autonómicos también forman parte de un proceso global de cambios en la organización del sector público y en cómo el mismo se relaciona de manera más viva y eficaz con el resto de los actores sociales significativos, de la mano de las profundas transformaciones que promueve la dialéctica global-local.
Frente a ello, aparece como natural el proceso de reclamos tendientes a una ampliación de las funciones tradicionales de los gobiernos locales, ahora como actores de su propio desarrollo y con estrategias tendientes a proyectarse externamente y generar ventajas competitivas territoriales6.
Como señala Jordi Borja7, hoy la ciudad es un lugar privilegiado para la innovación democrática. La crisis del Estado-nación, el agotamiento o la insuficiencia de la democracia representativa articulada únicamente por elecciones y partidos, y la falta de mecanismos que establezcan lazos entre lo local y lo global significan hoy un reto de carácter mundial que tienen ante sí las ciudades y los gobiernos locales. Para responder a este reto es necesario reconstruir la ciudad como actor complejo, simbiosis de agentes públicos y privados, con capacidad para actuar en la escena internacional y de organizar la sociedad sobre la base del principio político legitimador de la proximidad.
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En igual sentido, Hernández8afirma que, como una paradoja notable de la historia, aunque a principios del siglo XXI hablemos de Estados, de bloques continentales, de tecnoestructuras que uniforman y gobiernan el mundo, de proyectos políticos de tal magnitud, de la influencia innegables de los medios de comunicación masivos y de otros fenómenos correlativos, también esta es la era de los “particularismos”, de los “regionalismos” y de los “localismos”. Es que el hombre se resiste a perder su identidad y acorde con su naturaleza aspira a un alto destino trascendente, que solo se logra con la vigencia de la libertad y la participación responsable en los problemas políticos, sociales y culturales.
El nuevo capítulo federal de la reforma de 1994 no ha hecho más que interpretar los procesos de cambio...
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