La aplicación del principio precautorio en el control de legalidad de los actos administrativos. La protección judicial del ambiente frente a las aspersiones de glifosato al interior de los parques nacionales naturales
| Autor | Álvaro Osorio Sierra |
| Páginas | 139-182 |
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… el Principio de Precaución encuentra fundamento en la Constitución (arts.
8, 79,8 y 95) y en la Ley (Decreto 2811 de 197), de forma tal que su descono-
cimiento implica la nulidad del acto administrativo. Ahora bien, la doctrina y la
jurisprudencia han fijado parámetros para establecer correctamente la aplicación
al mentado axioma bajo el escenario de intervención del Estado, es decir, cuando
las autoridades actúan en ejercicio de las obligaciones de salvaguardar el medio
ambiente y para el cumplimiento de ella, les es forzoso obrar permitiendo o limi-
tando la actividad de intrusión ambiental. No obstante, nada impide que las mismas
reglas se apliquen cuando el cumplimiento del deber del Estado es de abstención
o se traduce en una obligación de no hacer, también en esos eventos debe darse la
aplicación del Principio de Precaución…1.
sumario
Introducción. i. La acción de nulidad en el procedimiento administrativo. ii.
La protección del derecho colectivo a disfrutar de un medio ambiente sano,
amenazado por la aplicación de agroquímicos. A. Sentencia del Tribunal Ad-
ministrativo de Cundinamarca del 13 de junio de 213 (Referencia 1-22,
M. P.: ayda vides P.) 1. La creación del riesgo. 2. Las diferencias entre riesgo
y daño. 3. La evaluación del riesgo de daño grave e irreversible. B. Sentencia
de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
del 19 de octubre de 26. C. Sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Primera. 19 de octubre de 213. C.
P.: guillermo vargas ayala. 1. El fundamento de la decisión y las normas
que se estimaron violadas. 2. La precaución como virtud. 3. La precaución
como principio. . El desconocimiento del precedente judicial en razón de la
diferencia existente entre los bienes jurídicos tutelados. D. El control de cons-
titucionalidad de la norma que autoriza el licenciamiento ambiental de obras
al interior de los parques naturales nacionales. Conclusiones. Bibliografía.
introduccin
Las manifestaciones de voluntad de la Administración se expresan, por
lo general, mediante la expedición de actos administrativos que producen
1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 11 de
diciembre de 213, C. P.: guillermo vargas ayala. Esta decisión judicial constituye el marco
de referencia del presente estudio.
1 La aplicación del principio precautorio en el control de legalidad de los actos administrativos...
efectos jurídicos y pueden imponerse de manera imperativa y unilateral
en ejercicio de la función administrativa por cualquiera de los órganos del
Estado, y en ocasiones por los particulares.
Aunque el ordenamiento jurídico colombiano no ofrece una definición
expresa del acto administrativo, la doctrina y la jurisprudencia han coinci-
dido en establecer la exigencia de unos requisitos materiales y de forma (de
existencia, validez y eficacia), en un marco de actuaciones reguladas por la ley
en cuanto a la asignación de competencias, mediante procedimientos regla-
dos que dan cabida, también, a ciertas discrecionalidades y a la producción
de actos verbales y fictos, que también son objeto del control de legalidad.
El acto administrativo existe desde el momento en que es producido
por la Administración, y le es inherente la producción de efectos jurídicos
como manifestación de eficacia; existencia que está ligada a su vigencia, y
que se condiciona a la notificación o publicación, según se trate de actos de
carácter particular, personal y concreto, o general, impersonal o abstracto.
El contenido u objeto de los actos administrativos se integra con elemen-
tos de naturaleza accidental que delimitan el alcance de esas declaraciones de
voluntad, las cuales se denominan cláusulas y definen el plazo, la condición,
el modo, así como las denominadas reservas de revocación y de rescate.
Todos estos elementos del acto administrativo han sido suficientemente
desarrollados por la doctrina; y la jurisprudencia, de manera reiterada, ha
precisado ampliamente su alcance y contenidos en el ejercicio del control
de legalidad. Por eso, al margen de estas breves notas de introducción, nos
limitaremos a exponer algunas reflexiones en torno a ciertas decisiones ju-
diciales que encuentran en el Principio de Precaución el fundamento para
disponer la protección de derechos individuales y colectivos, o declarar la
nulidad de actos administrativos de carácter general o particular.
Con la única finalidad de integrar en un solo trabajo asuntos propios del
derecho administrativo, así como algunas evaluaciones desde la perspectiva
ambiental, a continuación se procede a plasmar, sin la pretensión de ofrecer
una investigación de fondo sobre esa materia, breves referencias a la acción
de nulidad y su procedencia ante la violación de las normas en que deberían
fundarse, para posteriormente proponer algunos comentarios sobre decisio-
nes judiciales que se soporta en el Principio de Precaución.
Se advierte, además, que con el presente escrito tampoco se busca definir
líneas de interpretación sobre el principio, o hacer referencias exhaustivas
a la multiplicidad de decisiones, en sede judicial y administrativa, que no
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consultan sus fundamentos y desvirtúan con su generalizada invocación el
carácter o calificación que de manera reiterada se le ha atribuido como de
aplicación restrictiva y excepcional.
Para el caso específico de este trabajo se hará referencia, básicamente,
a dos procesos judiciales de especial interés: la acción popular promovida
en contra del Ministerio del Medio Ambiente, la cual buscaba, entre otras
cosas, que se ordenara la adopción de las medidas necesarias para impedir
los daños ambientales que se producían con la aspersión de sustancias quí-
micas utilizadas en la erradicación de cultivos ilícitos, cuya primera instancia
terminó con la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del
13 de junio de 213 (referencia 1-22); la providencia de la Sala Plena
Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, del 19 de octubre, que la
revocó; y la Sentencia de la misma Corporación del 11 de diciembre de 213,
que declaró la nulidad del parágrafo segundo del artículo 1.° de la Resolución
n.º 13 del 27 de junio de 23, del Consejo Nacional de Estupefacientes.
Como consecuencia de recientes pronunciamientos de distintas agencias
del Gobierno nacional que recomiendan la prohibición de las aspersiones
aéreas de glifosato en todo el territorio nacional, conceptos de organismos
de control que difieren de las posturas adoptadas por la Jurisdicción, y las
sentencias a comentar, que se estructuran en criterios diferentes en razón
de la naturaleza de los bienes jurídicos protegidos, se revela la necesidad de
definir, en aras de la adecuada aplicación del principio, si en estas materias
en realidad existe un marco de incertidumbre científica.
Los argumentos expuestos consultan algunas fuentes doctrinales, prin-
cipalmente al profesor josé esteve pardo y al filósofo norteamericano cass
r. sunstein, quienes asumen reconocidas posturas críticas a la generalizada
aplicación del principio.
I. la accin de nulidad en el procedimiento
administrativo
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administra-
tivo adoptado por medio de la Ley 137 de 211, establece en el artículo 137
el derecho de las personas para solicitar, por sí, o por medio de representante,
la declaratoria de nulidad de los actos administrativos de carácter general, y
consagra como causales para su procedencia: infracción de las nor mas en que
deberían fundarse; falta de competencia del agente que lo expide; creación de
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