AUTO nº 11001-03-15-000-2020-01696-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA 8 ESPECIAL DE DECISIÓN) del 15-05-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Normativa aplicada | LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 |
| Emisor | Sala Plena |
| Fecha | 15 Mayo 2020 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-01696-00 |
MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del coronavirus COVID 19 / UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS USPEC – Modificación de la Resolución No 000001 del 2 de enero de 2020, mediante la cual se efectúa la desagregación de las apropiaciones en el presupuesto para la vigencia de 2020 / RESOLUCIÓN 000209 DE 13 DE ABRIL DE 2020 – Es un acto de carácter general y expedido en ejercicio de funciones administrativas / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos de procedibilidad / PRESUPUESTOS DE PROCEDIBILIDAD PARA EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto debe desarrollar un decreto legislativo expedido en estado de excepción / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Porque no fue expedido en desarrollo de un decreto legislativo proferido al amparo de la declaratoria de estado de emergencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento
Visto el fundamento normativo que invocó la entidad para expedir la Resolución núm. 000209 de 13 de abril de 2020, se tiene que ninguna de las que se citan desarrollan un decreto legislativo adoptado con ocasión de la declaratoria de emergencia en el país mediante Decreto núm. 417 de 2020. En efecto, las normas que motivaron su expedición se concretan en las que delimitó el D. General de la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS - USPEC, en los siguientes términos: “En uso de las facultades legales y en especial las conferidas por el numeral 13 del artículo 12 del Decreto No. 4150 de 2011 y por la Ley 2008 del 27 de diciembre de 2019”. De lo anterior, resulta evidente que ninguna de estas normas invocadas constituye un desarrollo propio del estado de excepción declarado ni de los decretos legislativos dictados para conjurar la crisis que dio lugar a ello, en tanto son anteriores a su declaratoria. Igualmente, se advierte que la Resolución núm. 000209 de 13 de abril de 2020 relató entre sus consideraciones “[…] la necesidad de trasladar los recursos necesarios para amparar la adquisición de equipos médicos, muebles hospitalarios y candados de seguridad para el INPEC, así como contratar el servicio de desinfección en los ERON en el marco de la emergencia carcelaria, teniendo en cuenta que existe disponibilidad presupuestal que no se encuentra afectada […]”. Esta determinación conforme con lo establecido en el artículo 2.8.1.5.6 del Decreto núm. 1068 de 26 de mayo de 2015, que modificó la desagregación de las apropiaciones en el presupuesto de la entidad, para la vigencia fiscal 2020. En este sentido, se aprecia que la decisión de la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC se adoptó con ocasión de la competencia para realizar modificaciones al detalle del gasto dentro de su presupuesto, prevista en el Decreto núm. 1068 de 26 de mayo de 2015, el cual no tiene el carácter de decreto legislativo, en tanto que fue expedido con anterioridad a la declaratoria del estado de excepción y en ejercicio de la facultades conferidas en los numerales 11 y 25 del artículo 189 Constitucional. Lo precedente pone de manifiesto que se incumple el tercero de los presupuestos necesarios para darle trámite a este medio de control, por cuanto la Resolución núm. 000209 de 13 de abril de 2020 no desarrolla un decreto legislativo expedido en virtud de la declaratoria de emergencia contenida en el Decreto núm. 417 de 2020, sino que alude para su expedición a la emergencia carcelaria cuya temática es diferente a la que justificó el estado de excepción. Todo lo anterior impide adelantar el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA contra la Resolución núm. 000209 de 13 de abril de 2020, expedida por la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS - USPEC, por lo que, en consecuencia, no se avocará este medio de control al no ser pasible de enjuiciamiento por esta vía automática.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos de forma
El control inmediato de legalidad opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de la declaratoria del estado de excepción, de manera que es requisito de forma que el acto a controlar automáticamente sea dictado con posterioridad a dicha declaratoria. En este caso, este requisito se encuentra cumplido, por cuanto el acto enviado para su control se expidió con posterioridad a la expedición del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, fecha en que se declaró la emergencia económica, social y ecológica, cuya vigencia se extendió por 30 días calendario, esto es, hasta el 17 de abril del presente año.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos de procedibilidad / PRESUPUESTOS DE PROCEDIBILIDAD PARA EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Debe ser un acto de contenido general, abstracto e impersonal / PRESUPUESTOS DE PROCEDIBILIDAD PARA EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto debe haberse dictado en ejercicio de la función administrativa / PRESUPUESTOS DE PROCEDIBILIDAD PARA EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto debe desarrollar un decreto legislativo expedido en estado de excepción
I) Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen. Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos. II) Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de decretos o normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dicten para conjurar el estado de excepción declarado. El objetivo de este medio de control automático es verificar formal y materialmente el cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en tanto representa “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales” y constituye un mecanismo “que funge como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional) […]”. De acuerdo con estas precisiones jurisprudenciales, su propósito es examinar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos para su expedición. III) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción: Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un Decreto Legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado. Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza según lo ha precisado esta Corporación, por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa. Dicho análisis parte de la relación o conexidad que existe entre los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia. S.s especiales de decisión
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la S. Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de...
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