AUTO nº 11001-03-15-000-2021-04879-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CATORCE ESPECIAL DE DECISIÓN) del 27-09-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 27 Septiembre 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2021-04879-00 |
| Tipo de documento | Auto |
| Emisor | Sala Plena |
MEDIO DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL / AUTO QUE NO AVOCA CONOCIMIENTO - Diferencias entre el control inmediato de legalidad y el control automático de legalidad de fallos con responsabilidad fiscal
La remisión a esta jurisdicción de actos administrativos para su control por parte de la autoridad que los profiere existe no solo en el contexto del control automático de legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal. Las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos tienen control inmediato de legalidad. No obstante, este último posee algunas características que lo hacen distinto del control automático. […] Es decir, el control inmediato se da en el marco de un estado de excepción donde los controles sobre la administración se acentúan como consecuencia del incremento en sus poderes; los actos controlados no son expedidos de manera permanente; los actos objeto de control son generales y, en principio, no afectan situaciones individuales y concretas; el objeto de control recae solamente sobre ciertos aspectos establecidos en la Ley Estatutaria de estados de excepción y la jurisprudencia de esta corporación; y los actos pueden ser posteriormente demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio de otros medios de control. En contraposición, el control automático se da en estado de normalidad y no en ejercicio de poderes excepcionales de la administración; los actos son expedidos de manera permanente por parte de los órganos de control; los actos controlados son particulares y concretos y pueden afectar, entre otros, el derecho de propiedad del responsable fiscal y los terceros civilmente responsables; el objeto de control son todas las causales de nulidad de que trata el artículo 137 del CPACA y, tácitamente, todo el ordenamiento; finalmente, una vez ejecutoriado el fallo hace tránsito a cosa juzgada erga omnes, lo que, por definición, implica que no podría intentarse válidamente el control de estos actos en ejercicio de otros medios de control. Las diferencias resaltadas ponen en evidencia que el control automático de fallos de responsabilidad fiscal dista en su concepción, estructura y alcance de los controles inmediatos de legalidad y, sin duda, implica que al adoptar un fallo dentro de este último medio de control se afecte la separación de poderes; valor que constituye uno de los pilares sobre los cuales se funda nuestro Estado de derecho. La división de poderes y la independencia de la justicia son pilares fundamentales de nuestra democracia. Esto exige que los diferentes órganos del Estado tengan funciones separadas, a pesar de lo cual colaboran armónicamente en la realización de sus fines.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137
PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE PODERES – Finalidad / MEDIO DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL – Es contrario al principio de separación o división de poderes
La división de poderes no es una garantía formal y abstracta establecida en la Constitución, sino que, como valor constitucional, presenta diversas manifestaciones y finalidades concretas entre las cuales se encuentra, por ejemplo: evitar la concentración de funciones y poderes en órganos o personas con miras a prevenir abusos de poder, o el ejercicio conjunto de funciones que desconfigure las garantías de independencia entre poderes. Por ello, los entes de control fiscal deben ejercer sus funciones de manera separada de las autoridades judiciales, y los jueces encargados de controlar los actos proferidos por aquellas autoridades administrativas deben actuar de forma independiente de ellas. De la división de poderes se desprende, para efectos de este caso y de esta jurisdicción, que en materia de legalidad de los actos administrativos rija el principio de justicia rogada. Este principio se entiende en dos ámbitos distintos: i) el juez no puede iniciar de oficio un juicio ii) el funcionario judicial se encuentra vinculado a lo solicitado por el accionante. Estas dos manifestaciones, no lo desconoce la Sala, no son absolutas. Sin embargo, las dos encuentran sustento en el objetivo de evitar que las funciones de las autoridades administrativas y las judiciales se mezclen o sean ejercidas de manera conjunta con desconocimiento de este valor constitucional. Al igual que la prohibición de coadministración, el principio de justicia rogada busca evitar que el controlador se confunda con su controlado y pierda su independencia, o que el ejercicio conjunto de funciones lleve a una cercanía inapropiada entre uno y otro. […] El anterior análisis revela que el control automático de legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal como se encuentra previsto en el CPACA es contrario a uno de los principios fundantes de nuestro Estado de derecho: la división de poderes.
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / DERECHO DE ACCIÓN / DERECHO DE CONTRADICCIÓN / MEDIO DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL – Limita el derecho de acción
El trámite del control automático e integral de legalidad supone para el responsable fiscal y los terceros civilmente responsables una limitación injustificada del acceso a la administración de justicia (artículo 229 de la CP y 25 de la CADH), en particular en su manifestación del derecho de acción, lo cual tiene consecuencias, también, sobre la posibilidad de obtener reparación de perjuicios por daños antijurídicos imputables al Estado (artículo 90 de la CP). […] El derecho de acción guarda relación con el derecho de acceso a la administración de justicia, en la medida en que constituye la llave de acceso para que los ciudadanos puedan presentar sus pretensiones con el fin de que sean resueltas mediante resolución judicial. El derecho de contradicción en este contexto, a su vez, permite acceder a la justicia con la finalidad contraria, resistir las pretensiones elevadas en contra por los accionantes. Los mecanismos a través de los cuales se concretan los derechos de acción y contradicción son distintos. Así, el derecho de acción se ejerce mediante la presentación de demandas, mientras que el derecho de contradicción se concreta, entre otros, a través de mecanismos procesales como la contestación de demanda. Para la Sala resulta claro que el control automático de legalidad limitó, en importante medida, el derecho de acción de los sujetos pasivos de los fallos con responsabilidad fiscal. El procedimiento previsto en los artículos 136 A y 185 A del CPACA abrió la puerta para un control de ciertos actos administrativos de manera directa. Con ello, la Ley restringió que los ciudadanos que ven afectada su situación jurídica ejerzan su derecho de acción, a través de la presentación de demandas, y formulen pretensiones ante esta jurisdicción en contra de las autoridades que, consideran, han agraviado sus derechos. […] Con el control automático, los administrados dejan de ser accionantes para convertirse en una suerte de accionados.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 A / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO185 A
MEDIO DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL – Efectos de la sentencia sobre los derechos del responsable fiscal / DERECHO A LA IGUALDAD / APLICACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
Todas las anteriores consideraciones encuentran su agravante último en los efectos que tendría un fallo de segunda instancia proferido en ejercicio del control automático de legalidad: cosa juzgada erga omnes. Por consiguiente, los responsables fiscales y los terceros civilmente responsables que ven afectadas sus garantías en los diversos modos mencionados en este Auto, tendrán en sus manos una decisión de segunda instancia, proferida en un trámite expedito, y sin la posibilidad de cuestionar autónomamente los actos administrativos que los declaran civil o fiscalmente responsables. En consecuencia, si se continúa con este trámite, los sujetos que verían afectados sus derechos fundamentales por la estructura de este procedimiento, los verían afectados de forma definitiva por los efectos de la sentencia de segunda instancia. Por ello, se decidirá, como consecuencia de la excepción de inconstitucionalidad, no avocar conocimiento en el trámite del control automático de legalidad pues la estructura del procedimiento ha comprometido, en el caso concreto, los derechos fundamentales de los responsables fiscales y los terceros civilmente responsables.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA CATORCE ESPECIAL DE DECISIÓN
Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA
Bogotá D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 11001-03-15-000-2021-04879-00(A)
Actor: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – GERENCIA DEPARTAMENTAL...
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